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PPP項目的“安全衛士”——項目監管

發布日期:2015-12-04來源:網絡來源編輯:李香玉

[摘要]

  PPP項目的“健康檢測”

基于壟斷理論,公用事業和基礎設施領域自然壟斷性質的存在,導致該領域某些階段會出現市場失靈的現象,降低了市場在資源配置中的效率。根據政府規制理論,(“規制”和“監管”兩個詞都是來源于英文單詞“regulation”,屬于同一概念,此文采用監管一詞,通用于規制[2]。)政府需要對市場失靈的領域進行規制,公用事業和基礎設施需要由政府提供,但由于政府壟斷導致該領域公共服務效率和質量的下降,會出現政府失靈的現象。因此,公用事業和基礎設施領域引入PPP模式是政府的必然選擇。由于PPP項目具有一次性、長期性和不完備契約性等特點,基于社會資本的逐利性,PPP項目建設和運營將面臨著更多更復雜的風險,所以在PPP項目中對政府和社會資本進行基于博弈理論的項目監管勢在必行。PPP項目監管的總體框架圖如下圖所示。

  PPP項目監管框架圖

  基于項目區分理論,基礎設施和公用事業具有天然的公益性特征,我國的PPP項目監管應是監與管的統一[3]。監督是政府按照合同的約定對社會資本所提供公共產品的質量和服務的效率進行調控;而管理則是在公用事業和基礎設施市場化后,代表公眾的利益與社會資本博弈,最終使公眾獲得滿意的公共產品和服務。因此,PPP項目監管是監管機構運用行政、法律、法規、經濟等手段,發揮政府和公眾等利益相關者的監管職責,對PPP項目的建設和運營進行監管,以保證公用事業和基礎設施的順利實施以及公共產品的質量和服務的效率。

  2PPP項目監管的“癥結所在”

  1.未專門進行PPP立法,法規政策體系缺失

  發達國家的經驗表明,PPP項目的成功需要完善的法律、政策框架作為支撐和約束。目前國內針對PPP模式并沒有設立專門的法律法規。在現行法律體系中,PPP項目的運作所涉及民法通則、招投標法、公司法、合同法、建筑法、政府采購法等法律,內容相對分散、適用范圍相對較窄,法律之間可能還存在相互矛盾的現象,不能適應PPP項目實踐的需要。各部門、各地區雖然頒布了一些行業管理辦法,如在2015年6月1日開始實行的六部委發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(以下簡稱25號令),以及國家發展改革委員會按照國務院的部署和要求,在25號令的基礎上牽頭起草了《基礎設施和公用事業特許經營暫行條例》。但這些部門辦法和條例缺乏權威性、強制性,也沒有解決PPP實踐中的法律沖突問題。PPP項目的建設和運營都缺少法律依據,無法為PPP項目的成功實施營造一個公平公正的法律環境。

  2.多部門多重監管,導致行政監管效率不高

  政府對PPP項目監管的理解存在一定的偏差,認為引入PPP模式就是引入了市場機制,項目的監管只需要依靠市場自發的調控手段。政府目前最重視PPP項目識別階段、準備階段和采購階段,一旦將項目的特許經營權交給社會資本后便放松監管,導致政府監管角色缺失[4]。同時發改委、市政管理局、財政局、審計局等行政部門在現行PPP項目監管體系中都扮演著非常重要的角色,PPP項目的行政監管分散在多個不同的行政部門,但也暴露出相互之間的監管責任邊界不清的問題,在監管職能方面存在相互交叉的現象,最終導致PPP項目的行政監管效率不高[5]。如果對私社會資本在PPP項目建設和運營過程中的監管不力,對 PPP項目中出現的不規范行為聽之任之,就會導致產品質量下降、經營不善、服務效率降低甚至中斷等問題的出現,損害公眾的利益。

  3.社會監督體系不完善,社會監督流于形式。

  公眾作為公用事業和基礎實施的主要服務對象,需要在PPP項目實施過程中發揮著重要的監督作用,來保證自己的需求和利益得到滿足。但是由于許多地方的社會監督體系不完善,造成公共產品的質量和服務的效率受到威脅。一方面由于公眾對PPP項目的監督責任意識不足,不能把自身作為項目的參與者對項目的建設和運營進行監督,并提出合理化建議;另一方面,地方政府缺少社會監督機制,公眾不能采取有效的方式對PPP項目出現的問題進行監督,無法快速將發現的問題及時反應到上級部門。因此,PPP項目所在地的社會監督體系不完善導致需要發揮重要作用的社會監督流于形式。

  3PPP項目監管的“對癥下藥”

  1.法律約束——建立健全的PPP項目法律體系

  基于不完全契約理論,建立健全的PPP項目法律體系以及設立專門的法律是PPP項目進行監管的必然選擇。針對我國PPP項目方興未艾的國情,結合發達國家成功的經驗,我國PPP項目監管適合采用國家立法和專門立法相結合的法律體系[6]。首先,需要由立法機關建立一個國家性的法律,作為規范政府部門和社會資本行為的基礎。在法律體系不完備的情況下,國家性立法可以增強投社會資本的信心,從宏觀層面對PPP項目的各個階段進行整體約束。其次,基于PPP項目的多樣化以及各地區的差異性要求,在國家性立法的同時進行專門性立法。專門性立法是在國家統一立法的基礎上,針對不同PPP項目的差異性進行專門的調整,有利于最大限度地符合PPP項目的實際情況。國家性立法可以解決單獨立法權威性不足的問題,專門性法律可以深入到國家性立法所不能涉及的微觀問題。所以需要國家立法與專門立法相結合,互相補充,建立健全的PPP項目法律體系。

  2.行政監管——建立高效的PPP項目政府監管機構

  基于政府規制理論,劃清政府行政部門的監管邊界,明確監管范圍,建立高效的PPP項目政府監管機構。監管機構作為PPP項目監管體系的核心[6],高效的監管機構體系有利于確保項目監管的有效性和統一性,所以對各部門的監管邊界進行明確劃分是十分必要的。PPP項目監管機構的設立:首先明確各個政府行政監管部門的監管職責和范圍。如發改委重點監管PPP項目的發起,城鄉建委是PPP項目建設市場的監管主體,市政管理局主要監管PPP項目的融資、建設、運營、移交等狀況,財政局和審計局主要管理PPP項目的資金安全問題等。其次,設立獨立綜合性的政府監管機構,借鑒香港的模式由國務院直接任命一個獨立于行政部門的國家PPP項目監管機構[6],然后在該國家監管機構下設立各個領域的專業性獨立監管機構,如交通獨立監管機構、電力獨立監管機構、水務獨立監管機構等。因此,具有獨立性和專業性的PPP項目監管機構就可以保證PPP項目行政監管的效率。

  3.社會監督——建立完善的PPP項目社會監督體系

  基于利益相關者理論,完善的PPP項目社會監督體系是PPP項目成功非常重要的保障,體現了公眾作為項目利益相關者參與項目的公平性和公正性。PPP項目社會監管體系可以由兩部分組成: (1)建立PPP項目公眾投訴及建議平臺。PPP項目的受眾群體數量龐大,借鑒發達國家的做法,并結合我國的國情,創新式地建立PPP項目公眾投訴及建議的平臺。(2)健全PPP項目聽證會制度。一方面要建立聽證人員甄選制度,公正廣泛地選取聽證成員;另一方面,聽證的主要議題應在相關媒體上公示,開放實時網絡討論,真正做到公眾參與并定期把結果反饋給公眾。加大公眾在監管過程中的參與度,建立完善的PPP項目社會監督體系,實現對PPP項目監管的再監督,保障公眾需求得到滿足。

  結論

  一場PPP的盛宴正在全國各地如火如荼地上演,政府、社會資本和公眾作為PPP項目的利益相關者,必須發揮各自的監管職責來保證PPP項目的成功。本文基于 PPP項目監管的視角,總結我國PPP項目在監管方面所面臨的問題,并針對性地提出了PPP項目監管的解決措施。由于PPP項目的復雜性使其通常具有較長的特許經營期,項目監管像PPP項目的“安全衛士”一樣,在建設和運營過程中能夠通過健康檢測發現“病癥”,并且采取有效手段進“對癥下藥”,長期有效地保證PPP項目健康有序的進行。

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