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PPP項目的“天花板”——財政支出極限

發布日期:2015-12-09來源:網絡來源編輯:李香玉

[摘要]

   PPP模式被認為是解決當前政府債務不斷擴大與政府支出需求不斷擴大二者矛盾的一條途徑。同時PPP模式也被認為是破解公共建設項目供不應求、供給效率低等問題的利器。但是實際上由于PPP項目的公益性,PPP項目的增加實則導致了政府隱性債務的增加,且過多的PPP項目存在,將會導致PPP的高效率發揮不出來。因此PPP項目的規模與數量應控制在一定的范圍之內才能充分發揮財政資金的作用,保證財政支出用在刀刃上。所以政府在安排PPP項目時需要考慮到其將給政府帶來的財政支出責任,并按照收支平衡的原則,充分考慮政府財政承受能力,為PPP 項目財政支出設置“天花板”。

   1財政支出前提

   (1) PPP項目的“安全閥”——財政承受能力論證

   中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇在接受中國財經報記者采訪時表示:“開展PPP 項目財政承受能力論證相當于為PPP 項目裝上了‘安全閥’,一方面為政府履行合同義務提供了重要保障,消除了民營資本的后顧之憂;另一方面有利于規范PPP 項目財政支出管理,有序推進項目實施,有效防范和控制財政風險,實現PPP 可持續發展。”【1】由此可見政府希望通過財政承受能力論證來識別并測算項目中的股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等在內的PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任,為項目當前及今后的財政支出預算提供科學合理的依據并做出統籌規劃和安排。所以說財政承受能力論證是PPP項目成功運作的保障,沒有通過財政承受能力論證的項目,是不宜選用PPP模式的。

   (2)中國式PPP成立的前提——物有所值+財政承受能力

   PPP 模式在英國等發達國家已經開展多年,發展較為成熟,國外公共建設項目采用PPP模式考慮的首要原則就是物有所值。而中國必須依據我國的國情來制定PPP項目的前提條件。在 “經濟新常態以及“一帶一路”的戰略背景下,我國既要加快公共基礎設施項目的建設,但是也要權衡政府財政收支平衡。因此在對PPP項目進行考核時就必須通過物有所值+財政承受能力論證,將每年因PPP 項目引起的財政支出從總量上給予限制,防止PPP 模式成為地方隱藏債務的炸彈【2】。

   2財政支出目標

   (1)帶動社會資本的積極性

   將 PPP項目財政支出責任納入預算統籌安排是PPP 項目管理的核心,可以杜絕“體外循環”【1】,確保每年的財政資金全部納入到預算。此舉將會給PPP 項目投資者吃下一顆“定心丸”。也許之前會有投資者擔心PPP項目的回報風險,但是現在這種風險因為直接由財政預算安排,保障了PPP項目的有效還款。將 PPP 項目支出納入年度預算,也將意味著PPP項目的財政需接受各級人大的監督,從而提升了項目運營過程中的透明度,建立起政府良好的信譽體系,帶動社會資本的積極性,吸引更多的社會資本加入。

   (2)加快公共基礎設施建設

   PPP項目財政支出納入年度預算,一方面破除了社會資本的疑慮,帶動了其積極性,提高了其對公共建設項目的建設熱情;另一方面財政支出為PPP項目建設“撥款加油”,保障了財政資金的落實,從而可以促進PPP項目建設的順利實施。

   3PPP項目的財政支出責任

   根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》,本文總結了PPP項目全生命周期過程中的股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等財政支出責任及測算。

   (1)股權投資支出責任及測算

   主要指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下,政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司,政府不承擔股權投資支出責任。股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入,應依法進行評估,合理確定價值。計算公式為:股權投資支出=項目資本金政府占項目公司股權比例

   (2)運營補貼支出責任及測算

   主要指在項目運營期間政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下,政府承擔的運營補貼支出責任是不同的。政府付費模式下,政府承擔全部運營補貼支出責任,主要應用于非盈利性項目;可行性缺口補助模式下,政府承擔部分運營補貼支出責任,主要用于準經營性項目;使用者付費模式下,政府不承擔運營補貼支出責任,主要應用于盈利性較強的項目。

   1)政府付費模式的運營補貼測算

   計算公式為:

   當年運營補貼支出數額=項目全部建設成本(1+合理利潤率)(1+年度折現率)^n/財政運營補貼周期(年)+年度運營成本(1+合理利潤)

   (n代表折現年數,財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數,合理利潤率以商業銀行中長期貸款利率水平為基準結合項目的具體情況而定)

   2)可行性缺口補模式的運營補貼測算

   計算式如下:

   當年運營補貼支出數額=項目全部建設成本(1+合理利潤率)(1+年度折現率)^n/財政運營補貼周期(年)+年度運營成本(1+合理利潤)—當年使用者付費數額

   (3)風險承擔支出責任及測算

   是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政支出責任。通常情況下法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等情況都由政府承擔財政支出責任。

   風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任,可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算,計算式如下:風險承擔支出數額=基本情景下財政支出數額基本情景出現的概率+不利情景下財政支出數額不利情景下財政支出概率+最壞情景下財政支出數額最壞情景下財政支出概率

   (4)配套投入支出責任及測算

   是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任,通常包括土地征稅和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據項目實施方案合理確定。

   計算公式為:配套投入支出數額=政府擬提供的其他投入總成本—社會資本方支付的費用

   4財政支出極限

   《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》稱,通過論證采用PPP模式的項目,各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時,將項目財政支出責任納入預算統籌安排。其中,地方政府每年全部PPP項目從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例不應超過10%,各地可根據實際情況制定具體比例【4】。根據財政預算報告,2015年中國地方一般公共預算支出14.60萬億元,10%則為1.46萬億元,這部分財政資金將會帶動2萬億元以上社會資本【3】。

   6設置財政極限的作用

   (1)PPP項目中政府的好幫手

   《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規定10%的公共預算支出上限,一方面是防止PPP 項目增加政府隱性債務負擔,明確界定政府在PPP項目中的資金支出責任;另一方面,希望通過設置財政資金支出極限并將其納入年度預算,給社會資本吃下定心丸,提高其對PPP項目建設的積極性,從而促進項目更加高效的實施。促進社會效益、政府、社會資本三方共贏目標的實現。

   (2)PPP項目的過濾器

   財政支出有了額度限制,將有效防止PPP 項目規模過大、投資過熱,將PPP項目的發展規模和數量限定在合理的區間。同時還可以使得地方政府高效利用財政資金,迫使其淘汰一些低效的、不重要的 PPP項目,優先發展較為緊迫、質量較高的PPP項目,減少業界一直擔心的投資低效甚至無效問題的發生,防范可能出現的財政風險【1】,從而保障財政投資用在刀刃上,促進PPP項目高效快速的發展。

   總結

   隨著經濟新常態的提出、一帶一路戰略的落地以及政府債務危機的不斷加深,使得PPP項目掀起了新一輪熱潮。但是PPP項目的規模和數量并不是越多越好,其規模必須控制在一定范圍內,否則會增加政府的隱性債務,并導致PPP項目效率不高。但是這個范圍到底是多大?具體就要看各年份的財政支出預算,用于PPP項目的只能占其中的10%。從而保障了PPP項目的建設不是跟風狂潮,而是真正必須的、有效的、優先發展的項目才能被列入到PPP項目大家庭的行列。

   參考文獻

   [1]本報記者 徐麗紅.財政承受能力論證為PPP裝上“安全閥”[N].中國財經報,2015-04-18001.

   [2]黃徐會. PPP模式下財政承受能力研究——基于英國的實證分析[J].地方財政研究,2015,08:37-43

   [3]萬億財政資金支持PPP項目 公共預算只準拿一成[J].中國政府采購,2015,05:10.

   [4]政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引.財金〔2015〕21號.2015,04,07.

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