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PPP物有所值評價指引落地 以定性評價為主

發布日期:2016-01-04來源:網絡來源編輯:李香玉

[摘要]

   來源:財新網

   文|李競一(濟邦咨詢公司執行董事、副總經理)

   作為一個試行期2年的指引性文件,VfM評價指引從概念定義、理念傳輸、方法指引、政策銜接、制度建設等方面,改良性地構建起適應中國PPP項目實際情況的物有所值評價基本體系。

   12 月28日,財政部正式發布關于印發《PPP物有所值評價指引(試行)》的通知(財金[2015]167號文),業界“千呼萬喚始出來”的官方版VfM評價指引,終于登場。筆者此前參與了這份文件征求意見稿的修訂工作,對指引文件后續修訂完善的各版本有所了解,外加市面上流傳出來的版本已在各地PPP實踐中付諸使用,此次發布正式版本,更像是在等另一只靴子落地。

   1.試行

   通知正文即寫明,“由于實踐中缺乏充足的數據積累,難以形成成熟的計量模型,物有所值定量評價處于探索階段,各地應當依據客觀需要,因地制宜地開展物有所值評價工作。施行過程中的問題和建議,請及時反饋我部。”同時,細心的朋友可能發現了,PPP項目識別階段的“兩項評價論證”工作中,PPP物有所值評價指引標明了“試行”二字,而財政承受能力論證指引并沒有。

   這兩個指引的制定,緣起去年發布的PPP操作指南(113號文),編制工作基本上也是同步開始的,但財政承受能力論證指引上半年已經發布,VfM評價指引雖早已成文卻難產至今,并且發布的是試行稿。可見,財政部對物有所值的評價方法的成熟度尚存顧慮。

   筆者揣測,財政部在VfM評價指引過程稿業已流出并在PPP項目中大量使用的情況下,仍然對官方版本忍而不發,這相當于為VfM評價指引做了一次全國范圍內的市場測試,讓這些應用了相關方法的PPP項目做一次實證檢驗。這里不得不提到昨天與VfM評價指引同步發布的《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》,物有所值定量評價的開展,很大程度上受制于匱乏的數據積累,PPP綜合信息平臺對于PPP項目的數據收集和分析大有裨益,但對于傳統政府投資運營方式運作的項目數據無法覆蓋,仍然無法解決定量評價中建立PSC所需的數據需求。

   2.開展階段

   指引強調中國境內擬采用PPP模式實施的項目,應在項目識別或準備階段開展物有所值評價。從國際經驗上看,物有所值評價可以貫穿應用于項目的全生命周期,識別階段用于判斷項目是否采用PPP,準備階段用于判斷邊界條件深化或方案完善調整后是否仍然采用PPP,采購階段用于判斷不同的響應文件是否能夠達成物有所值以及哪個響應文件達成了更高程度的物有所值,執行階段在中期評估中檢驗項目是否達成物有所值,移交階段在后評價中復盤全生命周期的物有所值達成情況。

   由此可見,當前階段推行物有所值評價的目的,還是在于防止地方政府響應過度造成PPP項目一哄而上,許多不適宜采用PPP模式運作的項目盲目上馬,導致政府和社會效率損失。當然,在指引的最后部分也提出了在PPP項目合作期內和期滿后,將物有所值評價報告作為項目績效評價的重要組成部分,對照進行統計和分析,體現了對物有所值評價在執行階段和移交階段作用的肯定。

   3.定性為主

   指引提出現階段以定性評價為主,鼓勵開展定量評價,亦是出于前述對定量評價數據積累不足和方法論尚不成熟的考慮。一些此前比較糾結的地方政府可以放心了,定量評價并非一定要做。不過指引也充分肯定了定量評價在項目全生命周期內風險分配、成本測算、數據收集、項目決策和績效評價等方面的重要作用,展現了不因實施困難而放棄的積極態度,未來條件成熟時定量評價仍將成為物有所值評價體系的核心。

   4.專家參與

   指引提出積極利用第三方專業機構和專家力量,并對評價專家的專業構成、專家組會議的組織等進行了明確的規定,專家參與物有所值定性評價成為規定動作,此前地方政府自行組織評價工作的做法行不通了。不過可以與PPP綜合信息平臺建立的機構庫中的專家資源形成對接,再也不用擔心找不到專家了,而且是通過PPP綜合信息平臺進行信用記錄、跟蹤、報告和信息公布等監督管理程序篩選出的合格專家。

   5.評價素材

   指引明確物有所值評價的素材包括:(初步)實施方案、項目產出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產的歷史資料、新建或改擴建項目的(預)可行性研究報告、設計文件等。很多地方政府不清楚項目PPP運作的開展與項目基建立項程序之間的關系和順序。筆者認為,PPP運作最好在立項完成后進行,一來開展PPP運作需要縣級以上人民政府授權,項目沒有立項就沒有合法身份,或者說從法律意義上就還沒有這個項目,如果未經立項就開展PPP運作,理論上存在立項失敗導致PPP運作的投入全都成為無用功的可能性;二來PPP項目的識別工作需要項目產出說明、(預)可研等作為基本素材,沒有這些素材便開展的識別工作無疑是拍腦袋。

   6.適度放權

   指引要求在開展物有所值評價時明確是否開展定量評價,并明確定性評價程序、指標及其權重、評分標準等基本要求;開展物有所值定量評價時明確定量評價內容、測算指標和方法,以及定量評價結論是否作為采用PPP模式的決策依據。此前VfM評價指引的過程稿中,曾有幾稿是明確了十幾項定性評價指標及其具體權重,甚至對每項指標的評分分檔標準都有規定。現在將此權限下放,允許地方政府根據項目具體情況,定制差異化的評價指標并設置權重,可以更接地氣和符合項目實際情況。當然,為防范定性評價體系去標準化導致地方政府將定性評價流于形式的風險,指引仍然設置了六項基本評價指標和幾項補充評價指標,并對其權重進行了區間限制,對評分標準則僅作了等級劃分。應該說與之前控制過度和放權過度的兩種極端版本的過程稿相比,正式發布的版本更加符合適度控制的科學指引原則,必須給此等管理智慧點贊。

   7.PPP值設定

   定量評價部分關于PPP值的設定,選擇了參照財政承受能力論證指引及有關規定測算,從原理上符合對不同公共服務提供方式下政府成本進行比較的初衷,但由于財政承受能力論證指引的測算結果與項目財務測算中慣常使用的DCF模型測算結果并不一致,因此筆者對此規定持有一定的保留意見,從將政府支出義務納入跨年度財政預算的角度出發,建議還是采用DCF模型坐實測算結果為宜。如前所述,PSC值確定的難點在于,傳統政府投資運營方式運作的項目數據統計工作不到位,同時競爭性中立調整值和風險成本的定量化測算也需要大量數據支撐,尤其是競爭性中立調整值,還應包括公共服務的提供主體因所有制差異產生的行為差異導致的成本差異,其客觀數據基本不可得,而PPP綜合信息平臺尚不能解決這些問題。

   8.參照項目選擇

   關于參照項目的選擇,理論上應當選擇同時具備“時間相近”、“地點相近”、“產出相同或相近”、“政府采用現實可行并最有效率的傳統提供方式”等條件的實際項目,但現實中符合這些條件的項目樣本很少,尤其是在傳統的政府提供方式下,一些公共產品或服務很難達到產出相同或相近的要求,因此指引提出了虛擬項目作為備選項(并且放在了實際項目的前面)。某種意義上,這是對符合條件的實際項目并不易得的現實情況做出的妥協。

   總體而言,作為一個試行期2年的指引性文件,VfM評價指引從概念定義、理念傳輸、方法指引、政策銜接、制度建設等方面,改良性地構建起適應中國PPP項目實際情況的物有所值評價基本體系,為如火如荼的PPP模式推廣應用提供了重要的支撐性工具。未來通過在PPP項目實踐中的不斷應用,VfM評價指引還會獲得深化和完善,甚至創造性地形成具有中國PPP項目特征的新方法論。

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