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用數字說話:如何合規、合理設定PPP項目合作期限?

發布日期:2016-05-31來源:網絡來源編輯:宋珍珍

[摘要]

  文/李金升

  PPP項目的合作期限,屬于PPP項目合同中的必備條款,也屬于關鍵條款。對于如何設定 PPP項目的合作期限,不僅需要根據相關政策規定做到合規性,也需要結合具體的PPP項目做到合理性。本文從財政部已公布的43個PPP示范項目(截止到 2016年5月23日)為視角,統計分析PPP項目合作期限設定的實際狀況,并根據我國關于PPP項目合作期限設定的相關政策,具體分析如何合規、合理設定PPP項目的合作期限,以供參考、指正。

  一、數據實錄:財政部已公布的43個PPP示范項目合作期限情況

  該43個PPP示范項目,均來源于我國財政部政府和社會資本合作中心官方網站"示范推廣"欄目中所列的示范項目,經統計摘錄,按照財政部公布時間的遠近,制作成相關表格如下:

  二、數據分析:財政部已公布的43個PPP示范項目規律挖掘

  (一)43個PPP示范項目合作期限的極差數值所體現出的合規性考慮

  在財政部公布的43個PPP示范項目中,合作期限最短的PPP示范項目是廣西南寧市竹排江上游植物園段(那考河)流域治理項目(政府付費,運作模式BOT,合作期限10年)、吉林省松原市城區園林綠化項目(政府付費,運作模式BOT,合作期限10年)和海南省樂東黎族自治縣中醫院工程建設項目(可行性缺口補助,運作模式BOT,合作期限10年),合作期限最長的PPP示范項目是山東省淄博市博山姚家峪生態養老中心項目,該項目為使用者付費項目,運作模式也為 BOT,合作期限為50年。它們的極差為:R=Xmax-Xmin=50-10=40年。

  1、 PPP示范項目最小合作期限值的合規性考慮。在財政部公布的該43個PPP示范項目中,沒有低于10年合作期限的PPP示范項目,等于10年合作期限的 PPP示范項目達到3個。那么,10年合作期限,其合規性如何?我們根據財政部于2015年6月25日印發的《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金〔2015〕57號)的規定:"確保上報備選示范項目具備相應基本條件。項目要納入城市總體規劃和各類專項規劃,新建項目應已按規定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作。項目所在行業已印發開展PPP模式相關規定的,要同時滿足相關規定。政府和社會資本合作期限原則上不低于10 年。"財金〔2015〕57號文主要針對申報財政部PPP示范項目提出相應的要求,對于不作為示范的PPP項目,合作期限是否可以低于10年呢?

  同時,我們要看到,在財政部于2014年11月29日印發的《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號) 附件2[名詞解釋]對不同運作模式的PPP項目的合作期限,作出如此規定:"8.委托運營 (Operations&Maintenance,O&M),……。合同期限一般不超過8年。9.管理合同 (ManagementContract,MC),……。管理合同通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式,合同期限一般不超過3年。10.建設-運營-移交 (Build-Operate-Transfer,BOT),……。合同期限一般為20-30年。11.建設-擁有-運營(Build-Own- Operate,BOO),由BOT方式演變而來,……,一般不涉及項目期滿移交。12.轉讓-運營-移交(Transfer-Operate- Transfer,TOT),……。合同期限一般為20-30年。13.改建-運營-移交(Rehabilitate-Operate- Transfer,ROT),……。合同期限一般為20-30年。"財金〔2014〕113號是針對所有的PPP項目,除了委托運營(O&M)和作為過渡方式的管理合同(MC)的合作期限低于10年外,其余方式"合同期限一般為20-30年",但財金〔2015〕57號文晚于財金〔2014〕 113號文發布,并將"合同期限一般為20-30年"調整為"原則上不低于10年",這是一種政策變動的體現。但鑒于財政部PPP示范項目的"示范性",對于合作期限低于10年的非委托運營(O&M)和非管理合同(MC)的PPP項目,建議將合作期限設定為10年以上(至少10年)。

  2、 PPP示范項目最大合作期限值的合規性考慮。在財政部公布的該43個PPP示范項目中,超過30年合作期限的PPP示范項目有3個,分別是山東省淄博市博山姚家峪生態養老中心項目(使用者付費,運作模式為BOT,合作期限為50年)、云南省紅河州蒙開個地區河庫連通工程項目(可行性缺口補助,運作模式為 BOT,合作期限為33年)以及福建省福鼎市前岐鎮等9個鄉鎮及雙岳工業園區污水處理項目(可行性缺口補助,運作模式為BOT,合作期限為31年)。最長合作期限的是山東省淄博市博山姚家峪生態養老中心項目,長達50年,要知道我國商業用地的最高出讓年限也才40年。那么,長達50年合作期限,是否合規? 除了前述財金〔2015〕57號文和財金〔2014〕113號文對合作期限的"原則上不低于10年"和"合同期限一般為20-30年"的原則性規定外,在國家發展和改革委員會、財政部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行于2015年4月25日聯合發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(國家發展改革委等6部委令第25號)第六條規定:"基礎設施和公用事業特許經營期限應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定,最長不超過30年。對于投資規模大、回報周期長的基礎設施和公用事業特許經營項目(以下簡稱特許經營項目)可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況,約定超過前款規定的特許經營期限。"因此,在滿足特定條件下,PPP項目的合作期限也是可以超過30年的。

  (二)43個PPP示范項目合作期限的眾數值所體現出來的合理性考慮

  在財政部公布的43個PPP示范項目中,從合作期限最短的PPP示范項目廣西南寧市竹排江上游植物園段(那考河)流域治理項目到合作期限最長的PPP示范項目山東省淄博市博山姚家峪生態養老中心項目,它們之間的合作期限數值,有30年的,有11年的,有27.25年的,其合作期限眾數值,可以圖示如下:

  從圖中可以看出,財政部公布的43個PPP示范項目,19個PPP示范項目的合作期限均為 30年,因此其合作期限眾數值是30年。同時,絕大部分的PPP示范項目的合作期限均在10年至30年之間,具體究竟是應該是15年,22年,或者23 年,除了考慮本文前述的合規性之外,還需要考慮合理性。

  根據財政部于2014年12 月30日印發的《財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)附件《PPP項目合同指南(試行)》的規定:"期限的確定。1.項目的合作期限通常應在項目前期論證階段進行評估。評估時,需要綜合考慮以下因素:(1)政府所需要的公共產品或服務的供給期間;(2)項目資產的經濟生命周期以及重要的整修時點;(3)項目資產的技術生命周期;(4)項目的投資回收期;(5)項目設計和建設期間的長短;(6)財政承受能力; (7)現行法律法規關于項目合作期限的規定;等等。"

  在財政部發布的前述43個 PPP示范項目中,行業領域較為寬廣,有城市軌道交通、生態建設和環境保護、水利建設、市政工程:供熱、市政工程:市政道路、旅游、環境保護和生態治理、交通運輸、養老:醫養結合、市政工程:供水、文化、市政工程:景觀綠化、科技:信息網絡建設、市政工程:供水、市政工程:管網、醫療衛生:醫院、市政工程:垃圾處理、能源:垃圾發電、市政工程:管廊、交通運輸:橋梁等,不同行業領域的PPP項目,其項目的投資回收期、經濟生命周期、技術生命周期、設計建設期限等均會有很大的不同,因此合作期限也會出現重大的不同。同時,在財政部的前述43個PPP示范項目中,有使用者付費項目,有可行性缺口補助項目,有政府付費項目。在政府付費項目中,還得考慮PPP項目本地財政收入可否予以承擔的情況。

  因此,在設置具體的PPP項目的合作期限時,須根據PPP項目的具體特點,從財政部《PPP項目合同指南(試行)》所規定的7個因素等,綜合合理考慮設置。

  三、數據應用:可供參考的二階段合作期限設置的財政部PPP示范項目

  在財政部公布的43個PPP示范項目中,明文公開采用二階段設置合作期限的PPP項目有7個(當然,不排除其他PPP示范項目也有可能采取的是二階段設置合作期限,只不過尚未公布出來而不為公眾所知,或者其他PPP項目本就不適合采用二階段設置合作期限),具體如下:

  對于總的合作期限設定好以后,是否應該再進一步劃分為建設期、運營期。這需要根據具體的PPP項目來確定,因為并非所有的PPP項目均有建設期,比如采取 TOT模式運作的PPP項目,以及委托運營(O&M)和管理合同(MC)的PPP項目,即無須采用建設期+運營維護期的二階段設置方式。圖示如下:

  因此,只有在涉及到建設(含改建)的PPP項目,運用二階段方式設置合作期限時,才有適用的基礎。對于沒有涉及到建設(含改建)的PPP項目,是沒有運用二階段方式設置合作期限的基礎的。當然,有些涉及到建設(含改建)的PPP項目,也沒有運用二階段方式設置合作期限。那么,對于可以運用二階段方式設置合作期限的PPP項目,如上述財政部發布的7個二階段方式設置的PPP示范項目中,是運用一個統一的合作期限設置好呢?還是設置成二個階段較好?

  對此,財政部《PPP項目合同指南(試行)》如此規定:"根據項目運作方式和付費機制的不同,項目合作期限的規定方式也不同,常見的項目合作期限規定方式包括以下兩種:(1)自合同生效之日起一個固定的期限(例如,25年);(2)分別設置獨立的設計建設期間和運營期間,并規定運營期間為自項目開始運營之日起的一個固定期限。上述兩種合作期限規定方式的最主要區別在于:在分別設置設計建設期間和運營期間的情況下,如建設期出現任何延誤,不論是否屬于可延長建設期的情形,均不會影響項目運營期限,項目公司仍然可以按照合同約定的運營期運營項目并獲得收益;而在規定單一固定期限的情況下,如項目公司未按照約定的時間開始運營且不屬于可以延長期限的情形,則會直接導致項目運營期縮短,從而影響項目公司的收益情況。"

  另外,對于二階段設置合作期限,還可具體細分為帶有激勵措施的二階段合作期,以及不帶激勵措施的二階段合作期。對于不帶激勵措施的二階段合作期,政府方承擔的風險較大,因為建設期與運營維護期是單獨設置的,建設期的延期,并不必然導致運營維護期的縮短,也不會必然導致社會資本(項目公司)受處罰。因此,從最大限度激勵社會資本(項目公司)的積極性,做到權責一致,獎懲結合,建議有條件采用二階段設置合作期限的PPP項目,采用帶激勵措施的設置方式,有效推進PPP 項目的各項工作開展。

  四、結語:根據具體的PPP示范項目合規合理設定合作期限

  從財政部公布的43個PPP示范項目中,我們可知PPP項目的合作期限,財政部是不希望低于10年的,合作期限至少必須是10年。對于最長合作期限,《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(國家發展改革委等6部委令第25號)第六條已經明確規定:"對于投資規模大、回報周期長的基礎設施和公用事業特許經營項目(以下簡稱特許經營項目)可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況,約定超過前款規定的特許經營期限。

  " 因此,在財政部公布的43個PPP示范項目中,絕大部分項目的合作期限均在30年(含30年)之內,當然也有3個PPP示范項目的合作期限超過了30年。同時,對于如何合理合規設定PPP項目的合作期限,財政部《PPP項目合同指南(試行)》給出了非常精彩的"回答":"實踐中應當根據項目的風險分配方案、運作方式、付費機制和具體情況選擇合理的項目合作期限規定方式。基本的原則是,項目合作期限可以實現物有所值的目標并且形成對項目公司的有效激勵。需要特別注意的是,項目的實際期限還會受制于提前終止的規定。"因此,PPP項目的合作期限應該如何設定,需要根據PPP項目的具體情況而定。

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