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PPP項目操作手冊 (上)

發布日期:2016-09-14來源:PPP知乎編輯:宋珍珍

[摘要]

文/唐智明

  1一操作基礎

  PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫,常譯為“公共-私營-合作機制”,是指為了建設基礎設施項目,或是為提供某種公共物品和服務,政府按照一定的程序和方式,與私人組織(社會力量)以政府購買服務合同、特許經營協議為基礎,明確雙方的權利和義務,發揮雙方優勢,形成一種伙伴式的合作關系,并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務,以確保合作的順利完成,由社會力量向公眾提供市政公用產品與服務的方式,提高質量和供給效率,最終實現使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

  PPP模式本質上是政府與社會資本合作,為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系,以授予特許經營權等為基礎,以利益共享和風險分擔為特征,通過引入市場競爭和激勵約束機制,發揮雙方優勢,提供公共產品或服務的質量和供給效率。即建立政府與企業“利益分享、風險共擔、全程合作”的模式,形成“政府監管、企業運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制,因此,它不僅僅是單純的融資方式,也是一種機制和制度設計。推廣PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行,可以將適度的市場競爭引入城市基礎設施領域,在實現社會福利、提高基礎設施服務質量的同時也給企業帶來合理的投資回報,同時也能夠增強公共基礎設施可持續運行的效率和能力。

  PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類,一是完全依靠使用者付費,二是政府支付服務費用,三是前兩種方式的結合。

  PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱,包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權轉讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似,都是由“使用者付費”,但它更強調公共部門與私人部門的全過程合作。

  2二總體要求

  1打破地域壟斷和所有制限制。

  政府通過競爭機制擇優選擇合作伙伴,吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營等;鼓勵有一定技術能力和管理經驗的專業性企業通過兼并、收購,跨地域參與市場競爭,培育具有開拓國內外市場能力的大型市政公用服務企業,提高產業集中度。鼓勵以市代縣、城鄉一體化中的同類項目進行打包,擴大市場規模。

  2落實費價政策。

  將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經營收入來源。政府要合理確定費價標準,完善價格調整機制,在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務費和補貼,既保護消費者權益,又保證投資者的合理收益。政府支付的服務費應通過競爭程序確定,并納入地方財政預算管理。向用戶收費的各類市政公用產品價格,應按照相關規定進行成本監審并及時調整到位,價格不到位的,政府應予以補貼。

  城鎮綜合管廊項目要明確各入廊管線行業費用分攤和價格標準。

  3規范運行操作。

  按照城鎮市政公用各類專項規劃篩選適宜PPP的項目,強化項目前期策劃和論證,做好信息公開;通過競爭機制選擇合作伙伴,按照“政府引導、企業主導、市場運作、利益共享、風險共擔”的原則,由政府與市場主體合作組建項目公司(SPC),具體負責項目的投資、建設、運營、管養和服務;政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經營協議明確約定各自的權、責、利;強化項目實施的全過程監管。

  1、做好項目前期論證。

  開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環節。篩選PPP項目要符合當地城鎮市政公用方面各類專項規劃的要求,加強前期策劃,可委托有一定業績和能力的設計或咨詢機構編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規模與期限、技術路線、服務質量和標準、規劃條件和土地落實情況、投融資結構、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內容。

  城市政府應組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對項目實施方案進行充分論證,確保項目的可行性和可操作性,以及項目財務的可持續性。實施方案須經地方政府審批后組織實施。

  2、通過競爭機制選擇合作伙伴。

  城市政府應及時將項目內容,以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布,確保各類市場主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規定的公開招投標方式,綜合經營業績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素,擇優選擇合作伙伴。

  3、簽訂特許經營協議。

  城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經營協議,協議主要應包括:項目名稱、內容;范圍、期限、經營方式;產品或者服務的數量、質量和標準;服務費標準及調整機制;特許經營期內政府與特許經營者的權利和義務,履約擔保;特許經營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內容;以及其他需要約定的事項。

  4、籌組項目公司。

  中選合作伙伴可依合同、按現代企業制度的要求籌組項目公司,由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等;項目公司獨立承擔債務,自主經營、自負盈虧,在合同經營期內享有項目經營權,并按合同規定保證資產完好;項目公司的經營權未經政府允許不得私自轉讓。項目形成的固定資產所有權在合同期滿后必須無償移交政府。

  4把握PPP模式運用的關鍵環節。

  一是建立長期的政府與企業合作機制。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系,由“經營者”轉變為“監管者”、“合作者”。發揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優勢,讓“專業人做專業事”。

  二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準,實現項目建設運營的自我平衡,既要保障公共利益,提高公共服務質量和效率,又要避免企業出現暴利和虧損,實現“盈利但不暴利”。

  三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信,按照合同辦事,依據對風險的控制力,承擔相應的責任,不過度轉移風險至合作方。企業主要承擔投融資、建設、運營和技術風險,政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險,雙方共同承擔不可抗力風險。

  四是建立嚴格的監管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行全過程監管和綜合考核評價,認真把握和確定服務價格和項目收益指標,加強成本監審、考核評估、價格調整審核,可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規范的風險管控和退出機制,禁止政府為項目擔保,防范項目風險轉換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質提供公共產品和服務的項目,應按約堅決要求企業退出并賠償,投資人必須按合約規定及時退出并依法賠償,嚴格責任追究。對防范企業自身經營管理能力不足引發項目風險應注意及時規避。

  5實行分類指導,完善服務標準體系。

  根據行業經營特性,分類明確財政、用地、價格以及行業管理的重點政策,細化標準,建立科學的可持續的投資、補貼與價格協同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程,強化項目策劃,建立項目儲備庫,建立引資項目長效機制,根據項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件,重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設置限制民間投資進入的附加條件。

  6試點先行,逐步規范。

  優先在城鎮污水處理、污水處理廠網一體、污泥處理處置、供水廠網一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中,優先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進,通過總結經驗,逐步規范完善,為后續擴大對社會資本全面開放提供指導。

  7建立信用評級和黑名單制度。

  各地要依托專業信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業信用進行評價,信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業、咨詢機構建立黑名單制度,對于列入黑名單的企業和咨詢機構將予以通報。

  3基礎設施項目分類及應用PPP的方式

  1城市基礎設施分類

  根據城市基礎設施的行業性質及用途,分為以下七類。

  1、涉水項目:包括城鎮供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網以及水環境治理工程等。

  2、燃氣和能源項目:包括管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站、加油站及管網等。

  3、環衛環保項目:包括垃圾收運系統及生活垃圾焚燒、衛生填埋、填埋氣利用工程,餐廚垃圾焚燒處理,建筑垃圾綜合利用等。

  4、城市道路交通及園林綠化項目:包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。

  5、綜合管廊項目:包括城市共同溝、綜合管廊等。

  6、供熱項目:包括熱源廠、供熱管網、換熱站等。

  7、市政公用設施管養項目:包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管理養護等。

  2應用PPP的方式

  按照上述七類項目的經營特性及向使用者收費的可行性,實施不同的PPP模式。

  1、采用合資合作和特許經營方式。

  此類項目收費或價格形成機制較為健全,可以通過“使用者付費”實現投資回報的項目。如涉水項目中的城鎮供水,城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站等項目,城市供熱等項目。

  2、采用政府購買服務、特許經營組合方式。

  此類項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經營,但建設周期長、投資多、風險大、回收期長或者壟斷性等特點,單靠市場機制難以達到供求平衡,需要政府參與投資經營,并且應以控股和參股等方式進行。準經營性項目實施特許經營和政府購買服務相結合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項目,涉水項目中的污水處理、中水回用等廠網一體化項目,環衛環保項目中的垃圾收運系統及生活垃圾處理焚燒、衛生填埋、填埋氣利用工程,餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運處一體化項目。

  3、采用政府購買服務方式。

  此類項目經濟上的顯著特點是為社會提供的服務,以非盈利為目的,使用功能不收取費用或只收取少量費用。如涉水項目中的城鎮排水、雨水收集利用、排水管網、水環境治理項目,市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管養項目等。

  4PPP項目承接主體的準入條件

  按照PPP項目形成特點和項目特性,需要規范設置必要的社會投資人準入門檻,保障社會大眾和政府的權益,主要方面如下:

  1信用與信譽良好。

  投資人要有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力;重合同、守信用,具有社會責任感。

  2具有建設營造、經營管理、運營維護同類工程的業績、資質或經驗。

  投資人或投資人組成的聯合體要有良好的業績與技術能力,必須具備相應的專業資質資格,經驗豐富。

  3資金充足,具有較強的財務與融資能力

  投資人要具備良好的財務實力與融資能力,具有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。

  4專業知識與技術力量雄厚。

  投資人要具備專業的PPP人才、技術人才、財經人才與管理人才團隊。

  5設備配置等要素實力良好。

  投資人要擁有專業的設備及完成服務所必須的其他重要要素資源。

  6質量安全管理體系完善。

  近三年內沒有發生過重大生產安全和質量事故,投資人主動防范的意識強、措施得力,合規性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規運營。

  在設置具體PPP項目準入條件時,應遵循“公開、公平、公正”的原則,注意準入條件設置的規范、合理和可操作性。

  5PPP模式運作的基本流程

  (一)項目前期準備階段

  在PPP模式中,項目前期準備階段包括項目發起和項目準備兩個部分。

  1、項目發起。

  項目發起階段的工作主要內容包括啟

  動準備和前期調研:組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調查等。

  實施PPP模式是一個系統工程,其復雜、專業程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊,由市政府牽頭,規劃、建設、土地、發改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領導小組;二是制定具體工作實施方案,明確部門責任分工、目標任務和實施工作計劃安排等;三要根據城市總體規劃和近期建設規劃,由政府組織相關部門或機構梳理城市基礎設施領域擬新建項目和存量項目,決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單,構建PPP項目庫。

  2、項目準備。

  項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制:一是聘請顧問團隊;二是項目協議;三是開展項目的前期論證,確定項目范圍和實施內容(項目建設規模、主要內容和總投資);四是前期溝通,研究項目模式,設計項目結構,編制項目實施方案;五是設計項目主要商業原則;六是財務分析,編制財務模型;七是確定投資人比選方式和原則(確定投資人應具備的條件和能力及招標方式;雙方的主要權利和義務);八是組織相關單位討論方案;九是實施方案公示和報批。

  在項目實施的最初階段,需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起,并要評估傳統方式與PPP方式之間的效率比較,分析該項目是否適合采用PPP方式,擬定項目協議。

  聘請專業咨詢機構,負責研究項目模式,設計項目結構,編制項目實施方案,關鍵是設計項目主要商業原則,進行財務分析,編制財務模型。組織專家對項目實施方案進行論證,并報市政府批準和省住房城鄉建設廳備案。

  (二)項目招投標實施階段。

  項目招投標實施階段包括協議編制、競爭性程序、簽署協議三個部分。

  1、協議編制。細化研究協議文件編制:研究和分析項目的技術、商務邊界條件(如:投資、運營成本與收益測算,回購總價、回購期限與方式,回購資金來源安排和支付計劃);落實建設內容分工、投資范圍(投資建設期限、工程質量要求和監管措施);研究和編制項目協議等法律文件(項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險和應對措施等);落實招標條件。

  2、競爭性程序。主要包括:發布項目信息;投標人

  準備投標文件;制定評標標準、評標細則和評標程序;成立評標工作組,開標、組織評標;編寫評標報告,推薦候選人;與候選人澄清談判。

  3、簽署協議。先草簽項目協議,中標人在約定時間

  內辦理好項目公司成立的有關事宜,資金到位,政府配合完成資產交割及項目審批有關事宜,正式與項目公司簽約。

  (三)項目實施階段。

  實施階段包括項目建設和項目運營兩個部分。

  1、項目建設。首先,項目公司與各聯合單位簽訂正式

  合同,包括貸款合同、設計合同、建設合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等;其次,項目公司組織各相關單位進行項目開發。在開發過程中,政府及相關部門對項目開發的過程進行監督,出現不符合合同的情況及時與項目公司溝通,并確定責任主體。工程驗收試運營合格以后,開發階段結束,項目進入運營階段。

  2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經營權協議,

  約定特許經營期限。在整個項目運營期間,項目公司應按照協議要求對項目設施進行運營、維護。為了確保項目的運營和維護按協定進行,政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行監督的權利。

  (四)合同終結階段。

  轉移中止是項目運作的最后一個階段,包括項目移交和項目公司解散等內容。

  1、項目移交。特許經營期滿后,項目公司要將項目的

  經營權(或所有權與經營權同時)向政府移交。在移交時,政府應注意項目是否處于良好運營和維護狀態,以便保證項目的繼續運營和服務提供的質量。

  2、項目公司清算。項目移交以后,項目公司的業務隨之中止。因此,項目公司應按合同要求及有關規定到有關部門辦理清算、注銷等相關手續。

  6實施PPP模式的法律文本要點

  (一)基礎設施市場化投融資項目的法律文本概述

  基礎設施市場化投融資項目在不同階段設計不同類型的法律文本,主要包括資格審查文件、招標文件、投標文件、評標文件及項目合同的法律文本。上述文件構成了基礎設施市場化投融資項目運作實施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高年、內容和格式的基礎上,能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規范運作及成功實施具有重要意義。

  (二)資格審查法律文本

  1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據招標項目的要求,在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的,能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

  2、資格審查文件的內容和格式。從實務操作的角度來看,基礎設施的投融資項目資格審查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內容及對應內容。在實際操作中應根據項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

  (1)項目概況。向潛在投標人介紹項目的情況,包括但不限于項目名稱、招標人、項目規模、招標內容等。

  (2)資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經驗和業績資料證明、技術能力及管理能力證明、財務能力及實力證明、公司履約記錄等。

  (3)聯合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯合體形式參與投標競爭的潛在投標人,除要求每一聯合體成員均需提交第(2)條要求提交的申請資料文件,還要明確聯合體的牽頭人條件及相應的其他要求。

  (4)資格審查原則和程序。告知潛在投標人資格審查的原則和程序

  (5)資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標人資格審查申請文件的格式要求。

  (6)資格審查標準。包括經驗和業績記錄的資格評審標準、技術能力和管理能力的資格評審標準、財務能力和市里的資格評審標準、法律要求的資格評審標準等。

  (三)招標法律文本

  1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發出的,旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據的規則和程序等內容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

  2、招標文件的組成和內容

  (1)招標文件的一般構成。一般包括:招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術條款等。

  招標公告是公開媒體上發布的,邀請非特定多數投資人參加項目投標的正式文件,適用于公開招標。

  投標邀請書是非公開的、邀請特定多數投資人參加項目投標的正式文件。適用于邀請招標,或者公開招標經過資格審查后符合資格條件的情況。

  投標人知悉招標公告或者收到投標邀請書后,可購買招標文件。招標文件由以下幾份文件組成:投標人須知、擬簽訂合同(包括合同主要條款和合同樣式)、技術條款(包括擬招標項目的技術標準、規格、使用要求以及圖紙等),以及附件和其它要求招標人提供的材料。

  投標人須知包括招標項目概況、對投標文件內容的要求、對投標文件格式的要求、參與招投標的原則和程序、對投標報價的要求、評價標準和評價方法、附件和其他要求投標人提供的材料。

  擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式,是招標人事先草擬好的。主要體現了招標人的意志,合同的實質性條款和內容要求投標人必須響應。本著與資本市場需求匹配并提高招標成功率的原則,合同一般都會按照簽署第五章提到的風險分配原則,在內容中合理分配雙方的責、權、利。

  技術條款包括擬招標項目的技術標準、規格、使用要求以及圖紙等。這部分內容可以使投標人更加詳盡地了解擬投標項目的基本情況,為其是否參與項目投標以及投標報價決策提供參考。

  各類招標文件都包括前述幾項基本內容。針對不用類型項目,有關部委又結合行業特點,對招標文件的內容構成做了一些特殊規定。比如,對工程施工招標文件,《工程建設項目施工招標投標辦法》增加了“對采用工程量清單招標的,必須提供工程量清單”;對勘察設計招標文件,《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》增加了“勘察設計范圍”和“對勘察設計進度、階段與深度要求,勘察設計費用支付方式,對未中標人是否給予補償及補償標準”等規定。

  (2)實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。按照《招標投標法》規定,招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說,招標人根據項目特點和招標項目的具體要求,還應將其他許多重要內容作為實質性條款列入招標文件。根據國務院有關部門已經制定發布的工程施工、貨物、服務以及機電產品國際招標投標等管理辦法的規定,除了《招標投標法》規定之外,招標文件中的實質性要求和條件還應當包括:明確規定投標保證經的數額、方式和交納方法;明確規定投標有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規定基礎設施交付期限和提供服務的時間;明確規定是否允許價格調整及調整方法;明確規定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法;明確規定是否允許聯合體投標及相應要求;對采用工程量清單招標的,應當明確規定提供工程量清單及相應要求;明確規定對投標文件的簽署及密封要求等。

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