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PPP項目實施全流程解讀

發布日期:2016-09-29來源:PPP項目爭端解決編輯:宋珍珍

[摘要]

  一、PPP項目識別

  項目發起

  政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起,以政府發起為主。

  (1)政府發起。政府和社會資本合作中心應負責向交通、住建、環保、能源、教育項目、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。

  (2)社會資本發起。社會資本應以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在政府和社會資本合作項目。

  項目篩選

  政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起,以政府發起為主。

  財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業主管部門,對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選,確定備選項目。財政部門(政府和社會資本合作中心)應根據篩選結果制定項目年度和中期開發計劃。

  對于列入年度開發計劃的項目,項目發起方應按財政部門(政府和社會資本合作中心)的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案;存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

  投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目,適宜采用PPP模式。

  物有所值評價

  財政部門政府和社會資本合作中心會同行業主管部門,從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開展。

  定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。

  定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較,計算項目的物有所值量值,判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

  財政承受能力論證

  為確保財政中長期可持續性,財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素,對部分政府付費或政府補貼的項目,開展財政承受能力論證,每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

  二、PPP項目準備

  組織實施機構

  按照地方政府的相關要求,明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構,作為政府授權的項目實施機構,在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。考慮到PPP運作的專業性,通常情況下需要聘請PPP咨詢服務結構。

  項目組織實施通常會建立項目領導小組和工作小組,領導小組負責重大問題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導等,項目小組負責項目公司的具體開展,以PPP咨詢服務機構為主要組成。項目實施結構需要制定工作計劃,包含工作階段、具體工作內容、實施主體、預計完成時間等內容。

  盡職調查

  項目內部調查

  項目實施機構擬定調研提綱,應至少從法律和政策、經濟和財務、項目自身三個方面把握,主要包括政府項目的批文和授權書、國家、省和地方對項目的關于土地、稅收等方面的優惠政策、特許經營和收費的相關規定等;社會經濟發展現狀及總體發展規劃、與項目有關的市政基礎設施建設情況、建設規劃、現有管理體制、現有收費情況及結算和調整機制等;項目可行性研究報告、環境影響評價報告、初步設計、已形成的相關資產、配套設施的建設情況、項目用地的征地情況等。

  外部投資人調查

  根據項目基本情況、行業現狀、發展規劃等,與潛在投資人進行聯系溝通,獲得潛在投資人的投資意愿信息,并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究,與潛在合適的投資人進行溝通,組織調研及考察。

  實施方案編制

  通過前期的調查研究及分析論證,完成項目招商實施方案編制。招商實施方案主要內容:

  (一)項目概況

  項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。

  (二)風險分配基本框架。

  按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則,綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素,在政府和社會資本間合理分配項目風險。

  (三)PPP運作模式

  PPP運作模式主要包括委托運營、管理合同、建設一運營一移交、建設一擁有一運營、轉讓一運營一移交和改建一運營一移交等。選擇適合的模式至關重要!

  (四)交易結構

  交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途,項目資產的形成和轉移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源,包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

  (五)合同體系

  合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。

  (六)監管架構。

  監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權,以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權;監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

  (七)采購方式選擇

  采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點,依法選擇適當采購方式。

  實施方案審核

  為提高工作效率,財政部門應當會同相關部門及外部專家建立PPP項目的評審機制,從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面,對項目實施方案進行評估,確保“物有所值”。評估通過的由項目實施機構報政府審核,審核通過的按照實施方案推進。

  三、PPP項目采購

  項目預審

  項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件,發布資格預審公告,邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審,驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭,并將資格預審的評審報告提交財政部門(政府和社會資本合作中心)備案。

  項目有3家以上社會資本通過資格預審的,項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作;項目通過資格預審的社會資本不足3家的,項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審;項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的,可依法調整實施方案選擇的采購方式。

  資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。

  項目采購文件編制

  項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知(包括密封、簽署、蓋章要求等)、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

  響應文件評審

  項目PPP運作需建立方案評審小組。評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成,其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/30評審專家可以由項目實施機構自行選定,但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

  談判與合同簽署

  項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名,依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判,率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款,不得與排序在前但己終止談判的社會資本進行再次談判。

  確認談判完成后,項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄,并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示,公示期不得少于5個工作日。

  公示期滿無異議的項目合同,應在政府審核同意后,由項目實施機構與中選社會資本簽署。需要為項目設立專門項目公司的,待項目公司成立后,由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同,或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

  四、PPP項目執行

  項目公司設立

  社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門(政府和社會資本合作中心)應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定,按時足額出資設立項目公司。

  項目融資管理

  項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門(政府和社會資本合作中心)和項目實施機構應做好監督管理工作,防止企業債務向政府轉移。

  績效監測與支付

  社會資本項目實施機構應根據項目合同約定,監督社會資本或項目公司履行合同義務,定期監測項目產出績效指標,編制季報和年報,并報財政部門(政府和社會資本合作中心)備案。項目合同中涉及的政府支付義務,財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮,納入同級政府預算,按照預算管理相關規定執行。項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明,按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。

  中期評估

  項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估,重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性;及時評估已發現問題的風險,制訂應對措施,并報財政部門(政府和社會資本合作中心)備案。

  五、PPP項目移交

  項目移交時,項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定項目資產。

  項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交;補償方式包括無償移交和有償移交;移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等;移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。

  項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組,根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式,制定資產評估和性能測試方案。

  社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件,連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構,辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

  項目移交完成后,財政部門(政府和社會資本合作中心)應組織有關部門對項目產出、成效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價,并按相關規定公開評價結果。

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