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建筑企業應如何防范PPP項目相關風險?

發布日期:2017-06-08來源:《財務與會計》、房地產納稅服務網編輯:宋珍珍

[摘要]

  文/戴國華

  作為PPP參與主體之一的建筑企業遇到前所未有的機遇和挑戰:一方面,基礎設施建設規模加大,給建筑企業帶來前所未有的機會;另一方面,在基礎設施建設新常態下,更多的項目以PPP項目模式建設,建筑企業在項目投融資、建設、運營和移交等方面將面臨諸多挑戰。建筑企業如不參與PPP項目建設,將會失去市場,影響企業生存,制約企業的發展;如參與PPP項目,對原來只擅長施工的建筑企業來講,將面臨項目投融資、運營、維護等方面的風險。筆者擬以建筑企業集團為例,分析參與PPP項目建設所面臨的風險,探討如何管控風險。

  一、面臨的風險

  建筑企業集團參與PPP項目的風險存在于從立項到項目移交的各個階段,有來自項目運作中的外部自然、社會和市場環境等風險,也有來自參與主體的風險,還有來自項目運營等方面的管理風險。

  1. 外部環境風險一是社會環境風險

  影響PPP項目的社會環境風險主要有政治、經濟、法律和市場等方面。如國家政策中有關資產國有化、稅收、外匯、市場管控等政策的調整所帶來的政治方面的風險;經濟危機、銀根緊縮、通貨膨脹以及金融利率等變化所帶來的經濟風險;國家有關PPP法律法規的不健全導致相關產權沒有得到充分保護等法律風險;新競爭對手的加入、上下游產業供應和消費發生變化等帶來的市場風險。二是自然環境風險。主要有自然災害、氣候變化、地質因素等方面。如臺風、洪水及地震等導致PPP項目遭受重大損失,無法繼續下去的風險;由于地質條件復雜等導致項目投入發生重大變化,以致企業無法承受損失的風險。

  2. 公私合作風險

  一是政府與合作方風險,包括政府與社會資本合作方出現分歧以及政府實施PPP項目能力缺陷等帶來的公私合作風險。如政府在PPP項目選擇上出現失誤,很難達到預期目標;政府與社會資本合作方在項目實施過程中因政府在PPP項目上所占的股權比例、政府對項目補貼、稅收減免以及特許經營權期限等方面的糾紛導致需要再談判給PPP項目運作帶來的風險; PPP項目招標不夠科學合理,招標過程中存在政府工作人員腐敗以及政府監管不到位等給PPP項目帶來一定風險。二是項目建設融資風險,PPP模式是一種將公私多個主體聚集在一起,提供公共服務的新型項目融資模式,其主要形式是為某一個項目成立特殊目的公司(SPV)負責融資、建設及運營。2015年9月1日國務院常務會議決定,將關系國計民生的港口、沿海及內河航運、機場等領域固定資產投資項目最低資本金比例要求由30%降為25%,鐵路、公路、城市軌道交通項目由25%降為20%。雖然各方主體出資20%~25%資本金,但75%~80%其他資金通常由SPV自身融資解決,而SPV自身融資受到政府擔保額度以及合作各方擔保額度的影響,還受到金融機構發放貸款等其他條件的限制,能否按時足額融資,也是SPV現實存在的風險。

  3. 社會資本合作方之間的風險

  社會資本合作方之間也會存在因合作各方在一些重大事項上難以達成一致意見,而使得一些社會資本參與方中途退出,影響到PPP項目正常運作的風險。一是作為社會資本合作方的建筑企業集團可能發生資金周轉困難,很難滿足SPV資本金出資需求;征拆費超概算所帶來的費用無法彌補風險;工程成本嚴重超支、工程施工中發生重大技術問題很難解決、施工工程質量出現重大缺陷等可能導致工程建設很難繼續下去的施工風險。二是作為合作方的設計單位因PPP項目設計達不到規定設計標準,可能發生項目中途暫停的風險;因設計發生重大變更,增加建設投資成本,政府不同意所帶來的設計風險。三是銀行、保險、信托等金融機構或信用合作社等非金融機構,往往因資金優勢,也作為社會資本合作方參與PPP項目,但有時因國家緊縮銀根等宏觀政策調整的變化,資金出現短缺,可能造成中途退出的風險。

  4. 項目運營期間的風險

  PPP項目建成后,運營期間的風險時有發生,這些風險與項目能否滿足環境保護相關法律法規的要求,與項目的配套設施、運營期間的專業人才和經營管理人員知識水平等都密切相關。一是配套設施不完善引起的風險。如高速公路PPP項目,雖然高速公路已經建成并進入運營期,但由于通信、供電、供水、服務區等配套設施建設滯后以及與相鄰其他公路網的接線和匝道還沒有聯通,導致PPP項目難以正常運營;土地使用權取得的不確定性以及土地使用權權屬不清引起的糾紛,也對PPP項目運營帶來風險。二是政府授予的特許經營權一般在20 ~30年,漫長的經營期本身就存在市場需求變化風險、信用風險、收益風險,這些風險的發生都將影響項目投資回報。如在隧道、橋梁、道路等PPP項目運營中,因正常車流量達不到社會資本合作方測算的車流量,而導致預期收益減少所帶來的投資損失風險。三是建筑企業集團對工程項目施工中人才、技術和管理方面有較大的優勢,但普遍缺乏項目運營管理經驗,同時,專業運營管理人員和維護人員能否適應運營期管理需求和相應能力,也是企業面臨的主要風險因素之一。四是在我國越來越重視環境因素的當今,環境保護要求更加苛刻,個別項目可能因污染環境或達不到規定的標準,而使PPP項目受到大額罰單,甚至被責令關閉等風險。

  二、風險應對策略

  應對PPP項目風險策略可以從風險回避、風險控制、風險轉移和風險自留四個方面展開。建筑企業集團參與PPP項目,在完成項目風險分析與評價后,如果發現項目風險發生的概率很高,而且可能的損失也很大,又沒有其他有效的對策來降低風險時,應放棄項目以回避風險;有些風險企業可以通過預防、制訂應急計劃加以控制;有些風險企業可以通過強強聯合、政府補貼等將其轉移;有些風險通過管理主體內部采取內部控制措施來化解。PPP項目風險應對策略有以下幾個方面:

  1. 做好集團頂層設計,加快戰略調整

  一是企業戰略調整應適應PPP項目模式。建筑企業集團參與PPP項目,將拓寬企業上下游產業,由原來單一建筑承包商向投資商­、建筑承包商和運營商等多重角色轉變;經營業務由原來僅獲取施工業務收入向獲取投資收入、施工業務收入和運營收入等多元收入轉變;員工也將由原來滿足工程項目施工、管理、技術需要,向PPP項目模式下的投資、融資、施工、運營管理等人才轉變。因此,建筑企業集團在制定“十三五”戰略規劃或更長遠的規劃中,必須調整企業戰略思路,在業務模式、裝備、人才等方面做好遠期規劃,定位要準,才有利于戰略實施。二是集團層面設計要創新。采用PPP項目模式涉及集團體系、機制、組織結構、業務協調、融資模式等方方面面。如建筑企業集團要在體系上成立財務公司、信托公司、產業基金等融資平臺,滿足PPP項目前期資金運作需求,也可以發揮協調效應,推動項目的實施。三是適應靈活多樣模式。PPP模式不是唯一的,如有的PPP模式分成兩部分,一部分是建設施工,采用BT模式,另一部分是運營維護,采用PPP模式;還有BOT+EPC +股權等PPP組織模式。因此,建筑企業集團在戰略調整上要順應市場變化,這樣企業才能拿到市場份額。四是控制投資風險。目前我國的PPP模式法律法規還不健全,運作經驗還很欠缺,為控制投資風險,在今后一段時間內,建筑企業集團應規定成員企業只能承攬信息、跟蹤項目,投資PPP項目應由集團總部為主、成員企業為輔。

  2. 強化項目可行性研究,科學決策項目

  一是慎選PPP項目。目前PPP項目較多,但實質實施的并不多。對企業來講,優選PPP項目至關重要。財政部2014 ~2015年分兩批公布了206個政府和社會資本合作示范項目,總投資規模約8389億元,涉及交通、新能源汽車、地下綜合管廊等多個領域。建筑企業集團應從降低風險角度出發,從財政部公布的項目中擇優選擇參與合作項目,同時,要及時關注財政部“政府和社會資本合作綜合信息平臺”,了解和掌握相關PPP項目和相關規章。二是重視并做好PPP項目的可行性研究。PPP項目的可行性研究是防范投資風險的關鍵環節,可行性研究必須在深入調查研究的基礎上,對項目背景、項目概況、建設模式、市場需求、合作方意向、融資方案、投資效益和風險分析等八個方面進行認真研判。特別對項目風險應認真細致研究,對可能發生的風險因素進行識別,對每一個項目都要作出詳盡的風險評估,不留死角,切實找出各種風險點,確定規避風險的措施和手段,在此基礎上形成項目初步的可行性研究報告。三是確保項目可行性報告的質量。項目初步的可行性報告必須征求企業風險管理和法律事務部門的意見,必要時可向外部風險管理機構進行咨詢,也可通過內外部專家進行打分,確保可行性研究報告的深度、準確度和可靠性,在此基礎上,形成正式的項目可行性報告。四是嚴格履行決策程序。科學決策PPP項目,把好項目投資源頭關口,對于市場需求分析存在缺陷、融資方案未能達成意向、投資效益還可以但現金流較差、風險分析不全面以及重大風險未能有應對策略的項目等,要慎重決策,防止項目上馬后,給企業造成重大損失。

  3. 充分運用PPP規則,合理分擔風險

  PPP項目的風險分擔應該遵守三條主要原則:對風險最有控制力的一方控制相應的風險;承擔的風險程度與所得回報相匹配;承擔的風險是一個動態過程且要有上限。如本應由社會資本合作方承擔的風險交由政府承擔,這樣的PPP項目模式很難維持下去;如讓社會資本合作方承擔項目全部風險,一旦風險發生,社會資本合作方將很難應對,必然導致公共服務質量效率降低。因此,平衡、合理分擔成本,可以取長補短,相互補充、協同管理,減少防范風險的成本,達到運用PPP項目模式實現最優公共服務的目的。一般來講,PPP項目中市場變動、匯率、經濟政策的變化等方面的風險由政府承擔,項目的投資管理、施工管理、技術管理、債務償還、運營管理等方面的風險由社會資本合作方承擔,而項目的社會環境、自然環境、投資效益、市場環境、資產轉移和糾紛的發生等方面的風險由各主體共同承擔。如城市排水和污水處理PPP建設項目運營后,因片區的工廠和居民生活收費達不到社會資本合作方預期基本收益,政府可以根據合作協議對其項目提供最高不超過一定額度的運營補貼。這種方式還經常運用到高速公路、城市橋梁和隧道PPP項目中,如因車流量達不到預期而由政府提供車流量運營補貼。同樣,建筑企業集團作為社會資本合作方,在負責項目征地拆遷、施工等過程中,工程造價超概算等風險主要由企業來承擔,這樣必然推動建筑企業強化自身管理,精打細算,控制成本支出。因此,建筑企業集團在與政府談判過程中,除本應由政府承擔的PPP風險外,還應堅持因政府原因增加的安全、環保等額外成本以及由于重大設計變更等引起的工程造價超支等風險由政府承擔。一個典型的PPP項目風險分擔流程如圖1所示。

  4. 強強聯合合作各方,分散投資風險

  目前大部分地方政府的PPP項目由政府所屬的投資公司負責項目運作,由投資公司作為政府出資代表公開招標遴選社會資本合作方,參與PPP項目投資、建設和運營。因此,建筑企業集團可采取強強聯合的方式,優選誠實守信合作方,發揮各自優勢,達到分散投資風險的目的。一是優選投資公司。建筑企業集團要主動與資金實力強、有投資管理和運營方面經驗、規模大的政府出資設立的投資公司加強溝通協調,與其簽訂《PPP項目合作意向書》,誠實守信參與城市基礎設施建設。二是優選社會資本其他合作方。建筑企業集團參與PPP項目最主要目的之一是獲得項目施工總承包權,帶動主業持續健康發展。項目實施又離不開設計單位,所以建筑企業集團要加強與設計信譽好、設計人才多、規模大、經驗豐富的大型設計公司溝通聯系,吸收其出資入股到SPV中,這樣既能優化設計方案、保證設計質量,又能有效銜接設計與施工中的相關業務,保證施工得以順利實施。同時,對一些在橋梁、隧道和港口建設等方面專業優勢比較明顯的大型建筑企業集團也可作為社會資本參與方吸收到SPV中,這樣可以優勢互補,分散施工風險。

  5. 拓寬產融結合模式,化解融資風險

  建筑企業集團要想投資規模大的PPP項目,必須實施產融結合,利用對外融資帶動產業發展。一是要主動承接PPP項目,只要企業能中標經濟發展前景好的項目,就不用擔心金融機構和非金融機構不放款,因為在國家經濟下行壓力存在的情況下,金融機構和非金融機構資金都比較充裕,他們也在優選項目。二是加強與金融機構、非金融機構和規模大的投資公司的溝通,如果企業與地方政府簽訂合作協議后,要主動及時將項目向其推介,通過產融結合使建筑企業有活干、銀行或保險公司有錢賺,實現雙贏。三是在合作方式上,PPP項目投資額較大、周期長,所以,建筑企業要利用集團優勢,以SPV作為融資主體,包括政府、企業在內的其他合作方提供信譽擔保,通過組建銀團融資模式,保證項目建設和項目初期運營所需資金;也可引進金融機構、非金融機構和大型民營企業投資入股到SPV中,共同分擔融資風險。如國家體育場“鳥巢”PPP項目,就是由北京市政府授權北京市國有資產經營有限責任公司作為SPV的一方當事人,履行總投資58%的出資責任。其余42%由私營(企業)部門即中信集團65%、北京城建集團30%、美國金州控股集團有限公司5%聯合體進行融資。公共部門和私營(企業)部門共同組建SPV負責本項目的融資、建造、運營、維護,并在30年特許經營權期滿后交給北京市政府。這就是典型的產融結合實施PPP模式的案例。

  6. 發揮資金杠桿作用,帶動施工承包

  僅由建筑企業集團內部自有資金解決PPP項目資金需求是不現實的,還需要借鑒政府發起成立產業基金的模式,吸引更多的金融資本和社會資本,拉動資金效應,即發揮資金杠桿的作用。如2015年,財政部聯合中國建設銀行股份有限公司等10家機構,共同發起設立中國政府和社會資本合作(PPP)融資支持基金,基金總規模1 800億元,作為社會資本方重點支持公共服務領域PPP項目發展,提高項目融資的可獲得性。湖北省由省財政出資400億元設立湖北省長江經濟帶產業基金(母基金),“母基金”組建以后,再通過向金融機構、大型國有企業、知名投資機構等定向籌集1 600億元,對“母基金”的資本再放大,最終達到財政出資資金10倍左右的放大效應。建筑企業集團也可根據企業內部資金狀況,設立一定額度的產業引導基金,再通過向銀行、信托、保險等金融和非金融機構和有實力的投資公司籌集資金,利用資金杠桿原理,放大資金效應。通過規范的基金運作,實現在PPP項目甄選和資本運營等方面更加精準、更加專業、更加貼近市場,建筑企業集團也將從更多的PPP項目上得到更多的施工總承包合同訂單,實現建筑企業集團主業跨越式發展。

  7. 重視項目施工管理,降低施工風險

  按照專業人做專業事的要求,施工過程中的風險一般由承接項目施工任務的建筑企業集團承擔。施工過程中的風險包括項目質量、安全、技術、環保、工期等方面的風險。這些風險的發生可能延長交付項目運營時間,可能會增加項目工程造價,嚴重的將會使項目被叫停。因此,建筑企業集團必須重視項目施工管理,做好以下工作:一是項目施工前,應對項目全過程施工安全防控重點進行統一策劃,編制安全生產策劃書,所有進場作業人員必須按要求接受安全教育培訓。項目施工過程要做好安全防護、設備安全檢查、應急救援等工作,杜絕發生違反安全操作規程的行為。二是根據項目質量目標及顧客需要,確定項目質量目標,編制質量計劃、創優規劃等質量管理文件,工序施工前,應對作業層進行書面交底或培訓,并嚴格執行“三檢制”、“工程首件制”。工程隱蔽前必須會同監理人員進行驗收,經簽認后方可施工;分部分項工程完成后,必須進行質量檢驗評定;上一道工序檢驗不合格,不得進行下一道工序施工。要強化材料物資進場的檢查,對檢驗質量不達標的材料,嚴禁使用,同時堅決杜絕偷工減料行為。三是應進行環境因素識別評價,并對重要環境因素進行控制和監測。對易引起環境污染事件的重要環境因素,制定專項應急預案,配備必要的應急材料和設備,適時進行演練、評審和改進。對風景區、臨水施工區或其他特殊施工環境編制專項水土保持方案。四是在施工組織設計方面要做好施工部署、方案比選、施工順序、工期安排、關鍵工序的工藝設計以及重點的輔助施工設施設計,通過優化方案節約工程造價。五是項目進度管理應在確保安全、質量的基礎上,以均衡生產為原則,以各項管理措施為保證手段,以實現合同工期為最終目標,實行施工全過程的動態控制。如發生月進度或重要節點進度延誤時,企業應按預警等級劃分及時發出相應級別預警信號,進行重點監控與檢查,并制定切實整改補救措施,保證項目工期的實現。同時在分包工程、資金策劃等方面也要強化管控,只有這樣,才能將施工過程中的風險降到最低。

  8. 培養專業人才隊伍,預防經營風險

  PPP項目具有復雜性、專業性、長期性特點,建筑企業集團參與PPP項目,必須具備項目投融資、法務、項目運營和項目維護的專業人才。但人才培養周期長,需要通過多種途徑去實現。一是對短期亟需的專業人才,可向社會公開招聘,通過引進成熟的投融資專業和項目運營管理人員,以點帶面,培養出一批懂經營、會管理的人才,充實到PPP項目中。二是從企業長遠出發,通過與高校合作,招收一批投融資和運營管理等專業的大學生,實行定單式培養,儲備PPP項目專業人才。三是培養PPP項目管理復合型領導人才,建筑企業集團的領導人才不能只精通施工技術,還要成為懂投融資、運營和維護等PPP運作全過程管理的領導人才。對領導人員的培養,可以通過將其派駐到PPP項目上進行,也可以委托高校進行相關專業的長短期培訓,提升他們的綜合管理和應用能力。綜上所述,目前我國PPP模式的推進還處于探索階段,對PPP的認識有待進一步深化,PPP項目運作還有待規范,相關法律法規還不健全,建筑企業集團參與PPP項目的建設風險有些很難規避和防控。這就需要政府加快完善PPP相關政策和制度,探索財政資金支持PPP項目的有效形式,進一步提高政府的合作意識,破除PPP項目市場地方保護主義,為PPP項目落地等創造良好的市場環境,同時,建筑企業集團要練好內功,強化PPP風險管理和防范意識,堅持量力而行的原則,結合企業實際,慎重選擇和參與PPP項目,才能保持企業健康發展。

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