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PPP目前四大共性問題,怎么解決?

發布日期:2017-12-11來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   筆者最近跑了不少省市,見了不少主管PPP業務的官員,發現地方政府對于PPP模式的困惑高度重合。在這里,筆者就近期歸類整理的四大共性問題做個簡單的梳理和分析,拋出來供業內討論和參考。

   融資都要政府兜,怎么破?

   對于身處不同發展階段的地方政府而言,融資的難易程度各有不同,但是有一種煩惱卻相差無幾, 那就是所有的融資機構(包括財務投資人)都要求政府提供擔保,明著不行暗著來,政府不行平臺來。盡管中央部委三令五申地就此劃出紅線,但是金融資本與生俱來的特性(包括對期限、成本和風控的要求),卻決定了他們對PPP項目的還款來源及擔保的基本訴求,并不會隨“紅線”而起舞,反而會千方百計地尋求突破,不斷嘗試擴展“紅線”周邊的灰色空間。在此情形下,如何守住政府擔保的底線,同時又不至于讓PPP模式停擺,就成為攔在地方政府面前的第一道關卡。  

   從PPP模式的本質而言,公共產品與服務的兜底方必須是政府,為此進行融資的信用基本盤也必須是政府信用,在國外是這樣,在中國就更是如此。從這個基本點出發,針對PPP項目融資擔保的難題,我們需要考慮的問題其實很簡單,那就是如何在控制政府責任的前提下放大政府信用,并盡可能地保持PPP項目需求與融資方風控之間的平衡。  

   為此,筆者建議設立省級和地市級PPP項目融資支持基金,為基金所在區域的PPP項目分階段提供增信支持,包括但不限于為項目前期工作、融資、建設、運營和移交等階段的資金需求提供融資擔保,在必要的情況下,也可以延展至直接或間接的資金支持。視各地情況不同,此類基金可以考慮作為政府方出資代表參與PPP項目,間接發揮增信作用,但不宜充當社會資本的角色,更不應附帶明股實債或固定回報一類的投資要求,而這恰恰是現有的絕大部分PPP基金的限制所在。

   借錢容易還款難,怎么破?

   筆者在和幾個省會城市的財政部門座談時,都被問及同一個難題: “現在借錢容易,也確實需要借,因為要發展。但是,借這么多銀子,將來可怎么還呢?”這是一個值得手動點贊的好問題!  

   從宏觀層面,筆者贊成PPP圈內“保皇派”們的觀點,即我們應當以發展的眼光看問題,要用未來的增長預期置換當下的成長空間。不過,各地社會經濟發展環境的不均衡,以及經濟增長空間的巨大差異,也決定了我們不僅要從宏觀層面進行戰略思考,還需要從中觀和微觀層面找到解決實際問題的鑰匙。而以中國式PPP的發展現狀而言,筆者以為這把鑰匙就是“關注政策導向,跟蹤政策紅利, 用活優惠政策”。  

   自2014年以來,PPP相關領域呈現出一個“三多”趨勢:規矩多、紅線多、優惠政策多。從實際應用效果上看,前兩“多”比較顯性化,容易吸引眼球,各類時評和研究文章可謂百花齊放。但第三個“多”卻常常被人忽視,也缺乏系統化研究。對于本來可以援引適用的大小優惠政策,以及近在眼前、有待釋放的政策紅利,很多PPP項目的設計者和操作者估計都是熟視無睹,更談不上為我所用,或在交易文件中留出應用的接口與空間。 

   簡言之,地方政府做PPP項目還不起錢的原因,一方面可能是真的借得太多,寅吃卯糧、辰糧、巳糧,甚至于午糧……另一方面,也很有可能是“財技”欠佳,對于各類優惠政策缺乏系統性的盤點和使用,白白浪費政策資源。更有甚者,在某些中長期優惠政策已經顯性化的情況下,很多PPP項目合同仍然置若罔聞,不但不為此設計對接和應用機制,而且反其道而行之,一味迎合政府方或投資人的單方面訴求,給一些原本可以適用的優惠政策造成阻礙。 

   2014年以來的PPP,綜合性、多樣性和復雜性均遠超特許經營時代。市政領域內的單體項目的運作模式,包括但不限于其政府方的參與方式、咨詢模式、融資方式和交易架構搭建, 絕對不能生搬硬套到今天的PPP項目當中來,否則,項目出問題是早晚的事,政府違約也極有可能成為常態, PPP模式因此而被打入冷宮也不是完全沒有可能,BT就是前車之鑒。

   專業運營找不到,怎么破?

   現在很多PPP項目都在為運營發愁。以軌道交通項目為例,全國幾十條地鐵線都在搞PPP,但是中選的社會資本卻以施工企業居多。即便是聯合體,運營方的話語權也是有限的。“融進來、砸下去、建起來”才是頭等大事,至于竣工驗收以后如何實現專業化的運營管理,似乎無人關注。在某種程度上,參與各方甚至都有一種心照不宣的默契,而這種默契又著實讓人惶恐。類似的問題,在園區開發、特色小鎮、文化體育、旅游、養老等領域也廣泛存在,但破解乏術。如何為PPP項目找到靠譜的專業運營方,是負責任的地方政府關注的另一個焦點問題。 

   在社會資本遴選方面,政府方需要反思相關招標或采購要求(如潛在投資人的資質要求),以及PPP項目的邊界條件(如績效考核與政府付費之間的關聯),是否存在不符合其真實價值取向,或不符合項目長期穩定運營需求的標準?是否仍然是“重建設、輕運營” 的思路大行其道?換言之,招標或采購文件到底是傾向于施工方、融資方還是運營方?在PPP項目合同、項目公司股東協議和章程下,又以哪一方的話語權為重?各方的責權利分配是否合理?

   以筆者的項目經驗而言,PPP項目中投資人說了算的,主要是施工企業,其次是財務投資人,運營方的地位往往是最低的。市政環保領域的情況略好,其他領域基本如此。在此情形下,地方政府又怎能奢望為PPP項目找到既“紅”且“專”的運營商呢? 改變,應從招采要求和邊界條件開始,投資和運營的比重應當上升,施工與供貨的比重則相應下降。另外, 進一步完善市場測試程序,并通過方案設計遴選之類的變通做法來紓解可研在前、社會資本選擇在后所可能帶來的設計與運營脫節問題,也是值得積極論證與嘗試的做法。

   PPP創新沒方向,怎么破?

   目前,各地PPP項目的運作模式相對簡易,即政府主動發起,聘請一家靠譜或不靠譜的咨詢機構,編寫實施方案,搞定兩個“財政雙評”,通過招標或采購方式選擇社會資本,設立項目公司,簽約完事。一個市或縣,幾十或上百個PPP項目,都是這個套路。創新沒動力,沒方向,一有創新還容易踩紅線。那么問題來了,各地的發展規劃制定之時,到底是按照政府投資、民間投資還是PPP模式來論證和通過的呢?如果當初不是或不全是按照PPP模式做的規劃,這么多的項目一窩蜂地都搞PPP,置規劃于何地? 又如何評估和處理各個PPP項目之間、PPP項目與當地社會經濟發展全局之間的關聯及影響呢?PPP模式的創新與既有的發展規劃及項目運作方式之間的矛盾如何解決?這些問題,顯然不是單個項目的實施方案或財政雙評所能夠回答的。 

   筆者提倡做PPP大咨詢(即針對一個地區或城市整體或某個領域的多個PPP項目的發展規劃、投資、融資和運營進行系統研究,并以此為基礎,向政府方提供總體咨詢服務),初始目的就在于回答上述問題。在與幾個省市的PPP主管部門深入溝通之后,筆者逐步有了如下幾方面尚不成熟的考慮。

   第一,市(區、縣)政府牽頭, 組建專門的PPP領導機構或授權PPP主管部門,專門開展全市(區、縣)范圍內的PPP項目總體規劃及投融資方案研究。此等研究可以借鑒但無需全盤推翻此前已經形成的單個PPP項目的政策成果,并應與各相關部門銜接。 

   第二,整合省、地級市、縣各級各部門主管領域以內的數據、資料和信息,打破不同“衙門”之間的信息孤島狀態,掌握一手的、全局性的材料。根據筆者的現有實踐,這個工作難度不小,但是大有可為。通過對此類材料的整理分析,不但可以讓咨詢方得以了解各級政府的相關運作機制,進而提出對相關部門分工合作、管理架構進行針對性調整的建議,而且也能讓PPP項目總體規劃、投融資及運營方案更加切合實際、有的放矢。

   此外,從與不同部門的溝通來看,筆者發現,受信息孤島效應影響, 很多業務上存在大量交叉的部門之間,彼此并不了解對方的運作機制, 而只停留在交接環節上的信息共享。舉例來說,財政部門重點關注財政資金的合規發放,而污水處理企業或地鐵公司則關心向財政部門的特定處室申請資金,并不清楚這筆資金的具體來源和使用要求。如果不搞PPP,這樣一種“鐵路警察,各管一段”的模式倒也可行,最起碼不會出什么太大的問題。但是如果搞PPP,情況就會變得很不一樣。不了解財政資金的來龍去脈,實施方案和財政雙評就難免流于形式,融資結構和交易架構的合理性就會受到影響,政府付費、補貼、為公共產品和服務兜底的安排就會存在缺陷,任何與之相關的創新都會成為無根之木、無源之水。從這個角度看,PPP模式的創新之所以舉步維艱, 也算是信息孤島效應的結果之一。

   第三,只有立足全局,占有足夠多的數據資料和行政管理信息,PPP項目實施機構才能對具體的項目運作做到心中有數、駕輕就熟。以PPP項目打包為例,不同子項目之間的關聯度和連帶效應如何判斷?經營性、準經營性和非經營性項目之間、商業性與公益性項目之間如何組合?又如何實現項目績效的綜合考核與評估?地鐵項目的TOD模式倘若暫不可行,通車之后的溢出效應和外部性數據(包括但不限于土地開發收益)如何獲取和計算?設想PPP領導機構或主管部門能夠掌握這些信息,并將之轉化為PPP大咨詢的成果,當地PPP政策制定的基礎是否能夠變得更加扎實可靠呢?PPP項目實施機構依此推動具體項目,并將相關材料作為與各利益相關部門磋商或談判的基礎和依據,是不是也有望催生更多更新的利益分享機制與合理回報模式呢?

   結語

   筆者自2015年以來深度參與我國PPP立法工作,而為此完成的法律、法規、政策及案例研究的結果表明,中國式PPP發展至今,雖然堪稱內政第一抓手或者準國策,但是它與我國現有的政策法規、項目審批制度之間存在沖突,是所有PPP從業人員需要面對的基本事實。以此為背景,在PPP模式的推進過程中,我們逐漸發現更多難點與障礙,現在又有了本文述及的四大共性問題。但這又算得了什么呢?有問題才有解決問題的需求,創新與實干才是生產力。挽袖正當時,中國式PPP的大場面,還有待諸位共同開創!

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