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PPP盛行,BOT是主流,DBO能否趟出新路?

發布日期:2018-03-13來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   從2014年新一輪政府和社會資本合作(PPP)熱潮掀起,到2017年年底92號文以運營為核心、以績效為導向的PPP規范化發展,公共服務的有效供給始終為各界所關注。運作模式上,在各種因素影響下,BOT占主流。最近,有些項目以DBO模式出現,其特點值得研究。

   近日,安徽合肥公共資源交易中心發布《合肥市望塘污水處理廠改建工程DBO項目中標結果公告》,安徽國禎環保節能科技股份有限公司與陜西建工安裝集團有限公司聯合體為中標人。工程建設費1.82億元;中標污水處理單價為0.617元/立方米。

   實際上,DBO模式在國內并非首次出現。2008年1月30日,國內第一家實行DBO總體招標項目——天津市濱海新區漢沽營城污水處理廠項目開工建設,此項目由創業環保中標。項目占地面積28公頃,建設內容包括建設日處理10萬噸污水處理廠一座,日生產5萬噸中水廠一座以及廠外配套管網52公里和泵站7座,工程總投資3.61億元。2009年5月,首創愛華力壓群雄奪得天津逸仙園污水處理廠DBO項目。

   廣義上說,政企合作包括帶有融資功能的BOT(建設—經營—轉讓)、TOT(移交—經營—轉讓)、股權合作等,也包括不帶有融資功能的DBO(設計—建設—運營)、委托運營等多種模式。其中,DBO(Design-Build-Operation),是指將市政基礎設施的設計、建造和長期運營整合在一起委托給承包商實施的一種項目模式。

   和BOT、DBFO等模式相比,DBO并非出于融資方面的需求,而是更加強調公共服務的本質,突出運營屬性。在現有的DBO項目中,實際上由政府出資、專業的社會資本進行建設運營,政府根據DBO相關合同進行依效付費。在污染治理領域采用DBO模式,可以實現產權主體與運營主體的分離、投資與建設環節的分離,同時也有利于污染責任與治污責任的轉移和分離,從而提高建設和運營的效率。從適用條件上,采取DBO模式,需與項目的內在要求相匹配,如項目設計與建設難以標準化,項目的設計、建設、運營需要集成,項目運營服務質量和成本容易監測等。

   據E20研究院不完全統計,在環保領域采用DBO模式的項目主要出現在污水處理廠新建及改造,雨水調蓄、管網運維和生活垃圾轉運領域。采取DBO模式的原因包括:一是迫切改善區域環境質量的需求及嚴格的環保設施運行要求;二是政府方資金相對充裕,對此類項目沒有融資上的沖動;三是政府方專業運營能力不足,更偏好市場化運作,提高運營效率。

   從目前DBO模式項目中標情況看,國禎環保參與較多。為此,E20采訪了國禎環保相關負責人。他表示,DBO模式實際上對我們社會資本的技術水平和運營能力提出了更高要求,設計和建設本身的收益有限,關鍵在于運營。同時,合作期較短,政府有權根據運營服務質量決定續簽或換其他合作方。目前,國禎環保幾個DBO項目進展順利,希望有更多地方采取此類模式,真正發揮環保企業的專長。

   國內目前DBO項目一覽表

   以合肥市望塘污水處理廠為例,此項目規模為18萬立方米/日,基本處于滿負荷運行狀態,按照有關要求項目迫切需要實施提標改造。經合肥市政府批準,望塘污水處理廠改建工程采用DBO模式建設。通過公開招標,選擇具有較強的技術實力和污水廠建設運營經驗的承包人,負責望塘污水處理廠改建工程的設計、建設,并在運營期內負責污水處理廠項目設施的運營和維護,提供污水處理服務。政府方負責項目建設投資和支付污水處理服務費用,產權歸政府方所有。中標人作為本項目承包人,與市城鄉建委合肥市排水管理辦公室簽署《設計-建造合同》和《運營服務合同》。其中,根據《設計-建造合同》,項目動工后,工程進度款按每月核定已完成工程量的70%支付;污水廠通過竣工驗收后支付至核定已完成工程量的80%;完成結算審計之后支付至合同價格的97%,余款3%作為質量保證金,在項目工程通過竣工驗收滿兩年后付清。

   而在合肥本地而言,十多年來對于污水處理等領域的市場化理念和實踐經驗豐富。從2003年王小郢污水處理廠TOT項目之后,政府堅持市場化道路,在污水管網建設上堅持政府投資,對污水處理廠則堅持引入市場化主體進行建設運營,充分發揮政府財政資金與社會資本專業運營的優勢。為了推動在污水處理領域的DBO模式應用,合肥市政府2016年11月10日專門發布《合肥市環巢湖鄉鎮污水處理設施DBO項目運營管理辦法(試行)》。根據該辦法,公共污水管網運營維護由縣(市)區人民政府負責,污水處理廠由運營單位按照DBO運營服務合同進行運營維護。

  E20研究院認為,與目前國內大部分PPP項目采用的BOT模式相比,DBO的融資屬性低,合作期限(運營期)相對較短(一般為3到8年)。在以運營為核心、以績效為導向的規范化時代,DBO模式可能更符合提高公共供給質量和供給效率的要求,有待各界深入探討和探索實踐。

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