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PPP項目的三大風險和五大融資工具你都知道嗎?

發布日期:2016-04-27來源:網絡來源編輯:靳明偉

[摘要]

   一、PPP模式的影響因素

  

  

  其實,我國早已經開展和參與PPP項目,涉及交通、運輸、生態環保等多個領域,但也不乏最終失敗的案例,從實踐的情況來看,民間資金進入PPP模式的熱情并不是很高,在PPP項目運作過程中發現的一些共性問題也值得關注。

  

  

  1、外部風險與不確定性

  

  

     PPP項目是一個長期而復雜的過程,這種大范圍建設活動的風險也存在于項目的整個壽命周期中。項目的外部風險和不確定性根源于各參與主體之間的利益沖 突,政府和私營合作方作為不同性質的投資者,他們有著各自的利益目標。政府與私營合作方之間的利益沖突主要表現在以下兩個個方面:一是利益目標不一致,二 是政府在項目管理過程中的越位。

  

  

  ①法律保障體系不健全帶來的風險:由于法律法規的修訂、頒布等,導致原有項目合法性、合同有效性發生變化,給 PPP 項目的建設和運營帶來不利影響,甚至直接導致項目失敗和終止。

  

  ②審批、決策周期長:PPP項目審批程序過于復雜,決策周期長,成本高。項目批準后,難以根據市場的變化對項目的性質和規模進行調整。

  

  ③政治影響因素大:PPP項目通常與群眾生活相關,關系到公眾利益。在項目運營過程中,可能會因各種因素導致價格變動,遭受公眾的反對。

  

  ④政府信用風險高:地方政府為加快當地基礎設施建設,有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后,政府難以履行合同義務,直接危害合作方的利益。

  

  

  2、風險分擔機制

  

  

     PPP項目的設計最重要的就是兩點:一是風險劃分,二是基于風險的利益分享。利益平穩的結果是公共部門資金價值最大化,同時能夠提供足夠的吸引力,讓私 營部門愿意進入傳統的公共領域。風險有幾個層次,包括:整體經濟情況決定、項目決定和公共合作關系決定。不過,PPP已經有很多年的運營經驗,實際的風險 劃分已經形成了一些公認的慣例。合作各方都無法控制及管理的風險應當分配給風險承擔能力最強的那方,因此宏觀層面的風險一般由公共部門承擔,而微觀層面的 風險由私營部門承擔,降低微觀層面風險通常是引入私營部門提高效率的體現。PPP項目的實踐表明,風險分擔是PPP項目成功的關鍵,風險分擔一般是合同具 體細節規定的,這就使得合同的議定過程至關重要。

  

  

  PPP 項目同樣蘊含較大的風險,合理的風險分擔是PPP項目成功的關鍵,政府承擔過多或過少項目風險都可能導致項目失敗。在PPP模式下,特許經營期限多在 10~30年,甚至更長。政府與私人部門對項目的投入應從長遠視角看待項目投入和產出。對私人部門來說,如果過度壓低建造成本,那么后續的運營維護成本就 會增加,項目總成本反而上升。政府部門也是如此,雖然可以緩解當期財政壓力,但如果提供了過高的補貼承諾,就會增加未來支出壓力,加大債務風險。因此,對 已完成項目的總結分析也是政府積累PPP項目運作經驗的重要途徑。

  

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  3、模式自身風險與不確定性

  

  

     截至2015年4月,共有16個省份發布了PPP項目的規劃,涉及1006個PPP項目,總投資金額達1.98萬億元,其中北京和四川的投資額都超過了 2500億元,溫州、貴州和福建等地均超過1000億元,但從統計數據來看,PPP簽約率較低成為大力推廣PPP模式最大的制約,其實這根源于PPP模式 自身存在的諸多不確定因素。

  

  

  ①PPP模式引入的可能不是增量資金。由于在基建投資的資金來源構成 中,超過一半是自籌資金。這些自籌資金絕大多數是新進入的民營資本。有可能出現PPP項目中引入的資金是本來就要進入基建投資領域的民營資本,那么將出現 “新瓶裝舊酒”的局面,PPP模式起到的作用不是引入增量民營資本,起不到擴大基建資金來源的作用。PPP模式引入民營資本的初衷將大打折扣。

  

  ②PPP 模式缺乏長期的、穩定的激勵機制。由于很多公共基礎設施項目存在收益率低,周期長的特點,這降低了民營資本進入的積極性,這時候需要政府出臺一些包括財政 補貼、稅收優惠、融資便利等一籃子的激勵計劃,但是到目前為止,除了發改委和國開行出臺了有關融資優惠條件的措施外,還缺乏一個系統性的激勵機制,這將影 響PPP模式的整體簽約率。

  

  ③國際上缺乏大規模PPP融資的成功先例。目前國際上有PPP模式成功的單個案例,但是尚無整個國家層面大力推廣,涉及金額上萬億元的PPP模式成功案例。可見中國政府對于PPP模式的推廣缺乏足夠的國際經驗,“摸著石頭過河”會使得結局充滿了諸多不確定性。

  

  ④ 地方政府對于推廣PPP缺乏足夠的經驗和知識。中國大規模推廣PPP模式融資在國內和國際上都尚屬首次。PPP模式本身從項目的遴選、收費方式的確定、政 府補貼的力度到項目收益率的確定等等很多方面都需要大量的專業知識和專業人才。短時間內掌握足夠的知識來應對PPP模式推廣幾乎是一件不可能的事情。全國 所有省份都在推廣這一模式可能會加劇專業人才的缺乏。地方政府對于PPP模式認識不足和經驗缺乏可能成為最大的制約因素之一。

  

  

  二、發展PPP模式的融資工具

  

  

     資本都是逐利的,在PPP模式下,想要在盈利性相對較弱的公共品投資中吸引民資參與,必然要考慮到民資進入后的回報問題,一方面要保持項目回報率的吸引 力,另一方面許多項目投資都帶有公益性,因此也要考慮到整體回報率不能過高。由于PPP項目的債務率較高(一般在70%~90%),因此融資工具的便利性 和豐富程度也是影響PPP項目成功與否的重要因素。

  

  

  1、商業銀行貸款

  

  

  在地方政府融資受限和償還能力受質疑的清況下,商業銀行將失去一大貸款投向。PPP的發展在滿足新型城鎮化所需基礎設施的同時,也為商業銀行提供了新的貸款投向,PPP也可以成為城投債的替代和延伸。

  

  

     典型案例是北京地鐵4號線項目。北京地鐵4號線分為A和B兩個部分,A部分為土建工程部分,投資額為107億元,B部分為機電項目,包括地鐵車輛、售票 系統等,投資額為46億元。B項目由特許經營公司——北京市京港地鐵有限公司負責建設運營,背景是京港地鐵有限公司由港鐵股份、首創股份(600008, 股吧)和京投公司共同出資設立,其中港鐵股份和首創股份分別占比49%,京投占比為2%。

  

  該項目的融資模式為:京港地鐵注冊資 本15億元,剩余資金來自銀行無追索權貸款,期限為25年,利率為5.76%,十年期國債收益率為5%,一般商業貸款為6.12%。京港地鐵4號線是成功 PPP項目的典型。社會資本和政府合作提供公共服務,既保證了項目的公益性,也照顧了社會資本的利潤。商業銀行在SPV組建過程中提供了無追索權或者有限 追索權貸款,期限長、利率低。由于整個項目有良好的人流量保證,利潤穩定,銀行貸款的安全性也比較高。在具體信貸模式上可以采取項目融資、銀團貸款、并購 貸款等。

  

  

  2、銀行理財借道支持

  

  

  《商業銀 行理財業務監督管理辦法(征求意見稿)》顯示,監管層有意鼓勵銀行理財資金服務實體經濟,雖然明確限制商業銀行層層嵌套通道,但是商業銀行通過信托等通道 參與項目投資仍然是可行的。銀行理財產品參與PPP項目主要通過與信托公司等金融機構合作,由銀行募集資金,信托公司負責投資PPP項目。銀行理財資金進 入PPP項目主要通過項目公司增資擴股或者收購投資人股權,并作為機構投資人股東,獲得固定回報,并不承擔項目風險,只是名義上的股東。退出時有股權轉讓 和直接減資兩種方式,股權轉讓是指項目公司支付股權受讓金,直接減資是由銀行支付給信托公司資金,然后返還給銀行理財賬戶,程序相對復雜。

  

  

     險控制是主要考慮的因素,由于銀行理財資金或者信托作為機構投資人股東參與PPP項目,雖然是名義上的股東,但是仍然面臨政府信用、項目失敗等特殊風 險。資管計劃也可以參與到PPP項目中,途徑之一是理財直接融資工具。理財直接融資工具是指由商業銀行設立,直接以單一企業的債權類融資項目為投資方向, 由中央國債登記結算有限責任公司統一托管,在銀行間市場公開交易,在指定渠道進行公開信息披露的標準化投資載體。目前購買人主要是商業銀行資管計劃。具有 標準化、可流通性、充分信息披露、程序簡單等優勢。此舉有利于打破商業銀行理財業務的剛性兌付、服務實體經濟。

  

  

  3、資產證券化

  

  

     PPP項目資產證券化是指以項目未來收益權或特許經營權為保證的一種融資方式,因此資產證券化主要適合經營性項目和準經營性項目。由于PPP項目多數是 公共基礎設施項目,面向全體公民,受眾面比較廣,而且需求彈性小,價格穩定,因此PPP項目可以帶來穩定的現金流。同時,PPP項目通過收費方式收回前期 投資,在項目開始前可以對項目進行充分盡職調查,而且公共項目由于使用價格穩定,所以其現金流可以很好地被預測。

  

  

  銀行參與PPP項目的資產證券化,一是可以通過信托等通道,用表外資金購買PPP資產證券化產品,PPP項目具有較好的安全性、長期性等特點,可以調節銀行理財產品或資管計劃的風險和久期;二是銀行非銀業務部門可以參與PPP項目資產證券化的設計產品和承銷。

  

  

  4、多級加杠桿引入產業基金

  

  

     該模式為近年來較為重要的融資模式創新。產業基金的優點在于融資便利,產業基金的合理架構有利于通過靈活設計風險和利潤分配結構,來吸引各類風險偏好不 同的投資人參與,同時,產業基金中政府的重要作用在于:首先,參與適當股權比例,充分發揮政府資金的引導作用;其次,與項目投資人共擔風險,有利于提升投 資人的投資信心;第三,社會資本引入具備獨特優勢的合伙人,充分提高項目投融資、建設和運營管理效率。

  

  

     從實踐來看,一般情況下,投資產業基金的潛在資金至少有銀行資金(例如政策性銀行),以穩健收益而非高收益為目標的保險資金、社保基金等,以及追求一定 回報率的社會資本,而理論上通過產品設計我們認為產業基金有能力創造出符合不同投資人風險偏好的產品(如表2所示)。傳統產業基金投資人的類型對PPP產 業基金也存在一定借鑒意義,并且我國養老金、社保金等公共資金收益率普遍低下也是客觀事實。理論上只要有風險和收益率設計合理的投資產品這些公共基金完全 有動力去投資,而一般而言PPP并不缺少內部收益率在7%以上的項目。并且一些研究顯示國際上一般BOT項目內部收益率還普遍在10%~20%,這些收益 率都高于或顯著高于我國當前養老金等的實際收益率。

  

  

  5、其他融資方式

  

  

  ①股權融資。由銀行撮合組成產業投資基金,產業投資基金投資者由機構和個人組成,然后參與PPP項目公司股權。

  

  ② 保理融資。保理融資是指保理商買入基于貿易和服務形成的應收賬款的業務,服務內容包括催收、管理、擔保和融資等。保理融資用于PPP項目時,整個過程 為,PPP項目公司將其在貿易和服務中形成的應收賬款出售給商業銀行,由商業銀行擁有債權,并負責催收,此時PPP項目公司通過保理業務融資;另外一種是 PPP項目公司的交易對手方在與PPP項目公司貿易和服務中,形成應收賬款,貿易商將債券轉讓給銀行,由銀行向PPP項目公司催收賬款。

  

  ③融資租賃。PPP項目公司與租賃商簽訂合同,由后者負責采購設備,然后租給PPP項目公司,此時租賃商擁有PPP項目公司一項債權,租賃商將其轉讓給商業銀行,由商業銀行負責向PPP項目公司收取租金。

  

  ④項目公司發行公司債券、企業債券、中期票據等中長期公募債券;發行項目收益債券以及發行定向融資工具等非公開發行債券。

  

  

  三、PPP模式的推廣建議

  

  

  1、 加快完善PPP工作機制、配套政策等制度建設,保障私人部門利益。總體上看,目前PPP項目的工作機制和管理規范有待進一步完善和普及。公共品與服務項目 通常前期投資額高,回報周期長,影響項目的因素多,收益不確定性大,私人部門在參與這些項目時會考慮進入后的風險。如果沒有相應法律、法規保障私人部門利 益,PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式,對私人部門利益予以保障,方能吸引更多民間資本進入。

  

  

  2、 公平的利益分配機制。PPP模式比較復雜,涉及到多方利益,協調利益分配是實施PPP項目的關鍵。公私雙方不僅需要充分協商,就特許經營合同中的利益分配 問題達成共識,以規避合作過程中因利益分配不均而產生的風險;而且還要能夠提出讓彼此均認可的利益分配方案,這是促進PPP項目雙方積極合作的源動力。利 益分配機制設計好后,還需要政府和私人部門簽訂完善的協議來約束雙方行為。

  

  3、完善PPP項目的風險分擔機制。PPP項目面臨的不 確定因素較多,項目風險能在參與各方之間進行合理的分擔,是PPP項目能順利開展的關鍵。政府部門對政治風險、法律變更的承受能力強,而融資、經營等風 險,與企業經營活動直接相關,根據項目具體情況在政府和私人部門之間分配風險,建立合理公平的風險分擔機制至關重要。在項目進行中,要協調好參與方利益。 政府主要任務是監管,對私人部門的利潤進行調節,代表公眾利益的同時保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時,制定好收益分配規則,均衡各方收益。如 果私人部門從PPP項目獲得利潤較低時,政府根據合同對其進行補貼以保證合作繼續,反之,若私人部門從PPP項目中獲得超額利潤時,政府可根據合同控制其 利潤水平。

  

  

  4、引入創新理念,探索多元化的PPP模式。PPP模式的內涵是公共部門和私人部門 在公共產品和服務供給領域的合作,因此只要能夠保障公共產品和服務供給的數量和質量,同時降低其整個生命周期內的成本,就可以考慮創新性的引入新的機制, 以更好的調動社會資本的積極性,保障PPP項目的推進。例如,倫敦地鐵項目為保障參與方的權益,在重新審核合約的過程中引入了仲裁機制。

  

  (來源:銀行家 原標題:加快推動PPP模式發展與完善 作者:劉雄 中國人民銀行寧波市中心支行)

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