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PPP模式的國際經驗

發布日期:2016-05-03來源:網絡來源編輯:靳明偉

[摘要]

   PPP模式自20世紀80年代末以來,作為一種新的市場化的公共服務供給機制在西方國家中被廣泛應用,至今已有20多年的歷程,期間盡管也有不同的聲音、提出過這樣那樣的批評和質疑,但總體而言還是得到了越來越多國家的認可并付諸實踐,不僅有成功的經驗,也有失敗的教訓。

   立法先行。法無授權不可為。任何新的行政行為的發生都必須有明確的法律依據。PPP模式作為政府與社會資本合作提供公共服務的新機制,不僅政府自身的行為要有相應的法律依據,社會資本進入公共服務領域更需要明確的法律規定。同時,由于PPP項目投入大,周期長,社會資本也必須依靠法律保護自己以規避風險。實踐中,西方國家為了推進PPP項目往往都會先行立法,比如韓國就出臺了專門的PPP法及實施細則。英國雖然沒有針對PPP模式出臺專門的法律,但卻制定了一系列非常細致的指導PPP模式實施的政策和指南,包括1992年頒布的《標準化PFI合同》、2004年出臺的《物超所值(Value for Money)評估指導》、2008年出臺的《基于長期價值的基礎設施采購法》以及2012年頒布的《標準化PF2合同》等。日本為了推進PPP項目的順利進行,也仿效英國陸續出臺了《PFI法》《PPP /PFI徹底改革推進計劃》等法規和政策,并且在教育、交通、醫院等領域也出臺了運用PPP模式的相關法律。

   我國雖然也有相應的法律規定,但基本上都是部門規章或地方性法規,不僅階位不高,相互之間還存在沖突。比如對“社會資本”這一 PPP模式中最核心的概念,財政部和發改委的界定就表現出了明顯的不同,這種狀況肯定會妨礙我國PPP項目的推進。如果目前由全國人大制定統一的政府與社會資本合作的基本法條件暫不成熟的話,至少也要法出一門,對PPP項目的主體資格、適用范圍、項目立項、管理、收費標準、排他性規定、爭端解決機制,以及移交等環節作出系統、統一的規范,以明確PPP各參與方的權利義務,使項目全周期各環節有法可依。

   由專門的權威機構負責PPP模式的規制和管理。由一個專門的權威機構來對PPP模式進行統一規制和管理的好處就是它相對獨立,因此可以站在公共利益而不是部門利益的視角規制和管理PPP項目,既避免了部門利益的綁架,也避免了政出多門。比如2008年,加拿大政府就組建了國家層級的PPP中心,專門負責協助政府推廣和宣傳。英國的專門管理機構則歷經四次變化,先后于上世紀90年代初在財政部下設立了PPP工作組,1997年成立了特別任務組(Task Force),2000年成立了英國伙伴關系公司即PUK,并于2011年最終整合為財政部下設的基礎設施局(IUK),來全面負責PPP工作,包括出臺與PPP相關的政策,對基礎設施項目進行審批,決定是否采用PPP模式等。

   我國雖然在財政部下也設立了一個PPP中心,但權威性顯然不夠,也沒有改變政出多門的現狀,目前我國有關PPP項目的規制和管理部門不僅有財政部還有發改委等。比如PPP項目的審批就存在多頭監管問題,目前財政部PPP中心主要負責PPP項目方案的物有所值和財政承受能力驗證,通過驗證的項目報由政府審核,但發改委在將地方政府推介的項目納入PPP項目庫時實際上還要對項目進行一次審核。

   確保競爭。競爭是PPP模式發揮作用的前提。我們之所以要用PPP模式取代政府獨家供給公共服務的傳統模式,最核心的原因就是希望借助PPP模式將競爭機制引入到公共服務的供給之中。所以,西方各國在推進本國PPP模式的發展中都十分注重競爭機制的引入。比如英國在PFI/PPP合同的締結過程中就專門引入了競爭性對話這一新的程序。英國的這一做法也得到了歐盟的肯定,歐盟在推進歐洲交通基礎設施PPP項目的發展中也引入了這一程序性安排。而在美國的政府采購項目中,為了保證一個競爭性市場的存在,更是不惜增加采購和管理成本。比如美國國防部在進行潛水艇的采購中,當面臨的市場是只有一個規模較大實力較強的生產商和一個規模較小實力較弱的生產商參與競標,而實力較強的生產商給出的價格遠遠低于實力較弱的生產商給出的價格時,五角大樓的選擇并不是簡單地與實力強大的生產商簽訂購買合同,而是將購買合同一分為二分別與兩個生產商簽訂,以為未來培育一個更具競爭性的市場。我國雖然也有競爭性投標的相關規定,但投標過程形式化、官員干預、串標、圍標等現象經常發生,真正的競爭機制并沒有建立起來。

   以公開透明預防可能的腐敗。由于應用PPP模式的公共服務領域所牽涉的資金量往往很大,社會資本為了獲得PPP項目的主體資格,是有可能通過賄賂、權錢交易、官商勾結等手段綁架公共權力來尋求更高利潤的。無論是在一些具有天然壟斷性的公共服務項目的特許經營,包括通訊、水電氣等領域,還是一些外包類公共服務,如垃圾清運、公共交通等領域,又或者一些基礎設施的維護運營領域,都可能出現社會資本綁架公權力部門,以共同牟利轉嫁成本給公眾的可能。所以,就腐敗的可能性而言,社會資本參與公共服務的提供并不比政府獨家提供更低。

   因此,在PPP模式中如何防范可能的腐敗問題,也是各國在探索PPP模式中不可回避的課題。而各國探索中一個值得我們借鑒的做法就是盡可能地公開和透明。比如英國2012年頒布的《標準化PF2合同》中,就突出強調了公開透明原則。為實現這個目標,《標準化PF2合同》采取了一系列措施來保證PF2項目實施過程的透明,以讓納稅人獲取更多的項目信息,比如合同規定政府項目批準過程的全部信息,只要不涉及國家機密或商業秘密等一些按法律規定不能公開的信息之外,全部向公眾公開,以接受公眾、媒體和相關行業的監督。具體措施包括:要求政府是股東的所有項目,發布年度報告,詳細項目信息和財務信息;要求所有社會資本提供實際的和預計的股權回報信息,并在政府網站上發布,對項目進展狀態要進行持續更新;出版大眾容易獲取并理解的以往PPP項目信息等。同時,要求提高投資人資本金回報和長期項目債務的透明度,每年公布政府持有股權的PPP項目詳細的年報及財務報告等。

   覆蓋項目全生命周期的監督和評審。為了保證PPP項目的運行符合物有所值原則,真正為公眾提供物美價廉的公共產品和服務,西方國家還建立了覆蓋項目全生命周期的監督和評審制度。以英國為例,英國對其實施的PPP項目,無論是在招投標階段還是運營階段,都通過法律對服務價格、服務水平、客服幫助平臺以及重要事件的監督等提出了具體要求,并通過《PFI合同規范化第4版》對誰進行監督、什么時候進行監督、誰為監督付錢以及監督注意事項等做了具體規定。

   此外,英國在《標準化PF2合同》中還規定政府和承包人應對PPP項目進行年度評審和合同效率評審。其中年度評審的要求包括:第一,承包人應向政府報告政府所關心的任何合同問題以及承包人履約情況;政府和承包人應考慮任何進一步改進效率的建議。第二,承包人應提交建議書說明,包括如何處理尚未履約的服務、如何處理年度審核報告中所提出的問題以及政府所提出的其他相關問題。第三,政府要提供關于設施當前和未來運行的要求以及這些要求對服務帶來的影響。

   合同效率評審的要求則包括:第一,承包人應采取促使服務持續改進的方法,與政府一起工作,識別履約、效率以及設施和服務性能的改進機會。第二,以2.5年為一個周期,承包人和政府一起進行合同效率評審,以保證承包人為政府提供適宜的服務和設施。第三,政府和承包人通過評審會議闡述合同效率概況;討論效率改進應該關注的事宜。第四,承包人應編制合同改進記錄,并在合同效率評審日前30天提交政府。第五,合同改進報告應包括承包人改進服務效率所采取的措施以及將來為合同改進而采取的承包人服務變化和政府服務變化。第六,財務總結,識別所有效率改進機會對成本所帶來的影響。這種監督和評審不僅可以有效防止PPP項目偏離合同要求和公共利益,同時又可以隨時根據情況變化而作出相應的調整。

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