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PPP項目成敗的因素分析和建議

發布日期:2016-05-31來源:網絡來源編輯:靳明偉

[摘要]

   PPP項目成敗的四個關鍵因素:

   第一個因素:關系。

   即政府方和社會資本方之間的關系,其好壞、深淺、信任度高低是決定PPP項目成敗的第一個關鍵因素。常有講課者把PPP比作一場婚姻,一場政府和社會資本合作的婚姻,那么,這場婚姻的成功或者失敗,毫無疑問首先取決于雙方的關系好壞和深淺,取決于互相之間的信任度。

   以項目為例:

   1.A市B項目,政府方和社會資本方此前已有所接觸,互相已有相當了解、信任,正在謀劃一個項目(一場婚姻),該項目符合國家有關政策,而政府推廣應用PPP模式,還有專項推廣、獎補資金,雙方經過友好協商,決定采用PPP模式結婚;

   2.B市C項目,這個項目更是說明婚姻成敗首先在于雙方“關系”好壞深淺的最好例證。因為該項目雙方早已相識、相知、相愛多年,曾經合作完成較大項目,雙方關系深厚、穩固,信任度高。對當地政府來說,該社會資本方是本地政府之前成功引入的戰略投資者,長期合作伙伴;對社會資本方來說,當地就是一個家,或者像家一樣的需要深耕的一塊土壤。目前政府開放基礎設施和公共服務領域供社會資本投資,增加了投資機會,雙方愿意對有關項目按照PPP模式繼續合作。雖然該項目目前面臨不少具體困難,但由于雙方合作意愿強烈,一定會想方設法克服困難,成功率相當高。

   當然,以上只是個別項目迅速進展的案例,現實中并不是所有項目的雙方早就認識,大多得經過一個相識、相知、溝通、了解和互相比選的過程。目前地方大多項目就處于這樣的項目“識別”或者“準備”階段。客觀地講,一家(政府)有女(項目)百家(社會資本)求是正常的,而一家(社會資本)有男(資金、技術、管理)求百家(政府方)也是正常的。只要沒有許出去,就有權繼續求。但是長期不停地求來求去,連個初步意向也難定,則一定有問題。要么是自己(項目)本身條件太好,挑來挑去挑花了眼(目前少見);要么就是自己(項目)條件相當差,別人看一眼就走了;要么就是不上心,或者心理狀況欠改善,導致敷衍了事、挑東撿西、有花無果,難以建立成熟、穩定、互信的合作關系。

   簡而言之,在維護己方核心利益的前提下,雙方關系好了、信任度高了,遇到困難,克服困難也得搞成;反之,如果關系不到、信任不足,不是困難的事情也可能被當成困難,步履維艱。

   第二個因素:實力。

   即政府方和社會資本方的實力、綜合實力。“實力決定一切”,這句話在PPP項目實踐中仍然成立。如果社會資本方綜合實力超強,比如恒大、華潤、保利、萬科、華夏幸福等,在業內資金、技術、管理、設計、施工、維運、人脈關系一樣不缺,搞起項目來就會攻城略地、很少失手;同樣道理,如果某地政府實力超強,領導層團結一致謀發展,政治生態長期和諧穩定,投資環境、經商環境優越,久而久之則商賈云集、落地項目一個接一個。

   相對應的,有的社會資本實力不足,與規模較大的PPP項目要求不匹配(不符合“門當戶對”原則),小公司搞大項目,類似于“小馬拉打車”,其推進勢必困難重重。“門當戶對”原則在ppp實踐中非常重要,對政府方來說,一定要把好對社會資本方的資格預審關。

   第三個因素,項目本身。

   即項目的“含金量”、“收益率”。PPP備選項目相當于政府向社會推出的一款產品,能否順利賣出去,產品質量、價格、“性價比”、“收益率”很關鍵。PPP項目期限一般10到30年,8%左右的年化收益率只是一個參考,而“逐利”是資本的本性,社會資本雖不見得“唯利是圖”,但是肯定追逐更高的利潤。目前財政部門牽頭的PPP項目一般是“公益”類項目,利潤一般不高,大致可分三類:一類如、視頻監控、智能交通、停車場和預測車流量較大的收費路橋等項目,主要靠使用者付費就可以基本保障投資者的合理回報,社會資本投資有熱情,成功率高;二類如供暖、供氣、供水和污水處理等項目,即便將來運行維護期回報的現金流不足,有實力的地方政府也可以根據協議給予部分補貼,使社會資本獲得相當穩定而有保障的收益,社會資本參與的積極性也比較高;第三類項目情況復雜、進展緩慢、成功率低,一般具有下列一個多個原因:必要性不足、需求不緊迫、可行性差、政府或部門態度不積極、備選項目投資額較大、投資期較長、前期征地拆遷環保方面困難較多、預計運營期收益不確定性較高或者(同時)預計收益確定不足、預期基本無收益而當地政府無補償性資源或補償不足等。此類項目簡而言之對社會資本來說預計賺錢少、不賺錢、甚至可能賠錢。因此某個PPP項目能否成功推出,與項目本身的“質量”、“價格”、收益率密切相關。

   第四個因素:人。

   即做PPP的人。人的能力和態度對能否做成事情無疑起到相當重要的作用,是一個關鍵因素。首先是能力,就目前全國處在推廣應用PPP模式的“初期階段”來說,發揮組織、領導、執行能力的前提之一是首先要懂PPP,懂得怎么做PPP,懂得PPP的操作規程,懂得怎么指導有關部門、單位、機構、企業做PPP,懂得怎么回答有關從業人員提出的問題;其次是態度,對待PPP的態度。一定意義上講,態度決定一切。對PPP 持積極態度的地方領導、部門單位人員可能沖在PPP工作的第一線,親自抓、親自分析問題、想辦法解決問題;持相對消極態度的人可能就先觀望、不著急做、慢慢來、甚至不來。

  

   1.對現行財政牽頭PPP模式的SWOT分析

   現行財政牽頭PPP模式的優勢(Strengs)主要集中在:國家級領導人高度重視,部領導強力推進;有財政職能優勢;頂層設計科學、嚴密、規范,加入了物有所值評價、財政承受能力論證;各項措施、獎補資金大力支持;全系統甚至全國迅速推廣應用,形成PPP“熱潮”。劣勢(Weaknesses)主要集中在:尚在推廣初期,缺乏成熟經驗;地方政府領導對PPP的認識和重視度尚不一致,有的地方領導重視程度不夠;地方和基層財政工作人員項目工作經驗少,PPP 培訓尤其是自我學習不夠;物有所值、財政承受能力論證環節需要增加時間成本、中介費用和審批手續,理論上略顯復雜;一些項目按照PPP操作流程圖“走形式”,個別項目被過度包裝成PPP模式;簽約率高、真正落地率低。機會(Opportunities)主要集中在:新常態下國家應對經濟下行的穩增長、促改革、調結構、惠民生、新型城鎮化等政策措施力度不斷加大;化解地方政府債務要求嚴格;轉變政府職能、深化財稅體制改革需要;社會及社會資本響應熱烈、關注度高。威脅(Threats)主要集中在:有關PPP法律法規處在變動和逐步完善中,有關理論、認識也有一定分歧;“職能法定”,其他部門掌握項目的立項、審批、特許經營等權力;有關部門步調不完全一致,工作不易協調;少數中介機構壟斷市場、收費較高,甚至影響頂層設計和PPP進程;有的地方政府官員懶政怠政,對PPP等項目工作態度不夠積極。

   2.對當前PPP工作的建議

   1)做“財政承受能力論證”時,注意掌握“三個平衡”。即一注意平衡不同行業和領域的PPP項目,防止某一行業和領域PPP項目過于集中(這個行業的PPP項目安排多了,那個行業的PPP項目就安排少了);二注意同一行業和領域的PPP項目在本行政轄區內的不同地方的平衡(這個地方安排多了,那個地方就安排少了);三注意不同年度的平衡。單個PPP項目的支出責任一般應大體均衡在10到30年的合作期,財政部門應注意把握每一年度本地全部PPP項目需要從預算中安排的所有財政支出責任(含股權投資、運行補貼、承擔風險、配套投入)總和占當地一般公共預算支出比例都不可超過10%。這一年安排多了,那一年安排就少了,如果這幾年安排滿了,以后就沒有指標了。而且這項工作以后一般最好由財政部門(或PPP中心)親自做,必要時才聘請專業中介機構協助。

   2)關注PPP的“公平和法制”,應做好“頂層設計”。凡事沒有絕對的公平,“店大欺客、客大欺店”不是沒有一點道理,PPP各方也是一樣。一般認為政府方權力較大,因為政府行政機關為了公共利益和公共目的的需要,必要時甚至擁有依法強制獲得公民、法人財產的權力(如征用、征收),PPP在中國之所以沒有被官方翻譯成“公私合營”估計有這個考慮,但實際上針對某一具體PPP項目而言,政府方未必占上風,如縣級政府和某家央企或者世界500強企業合作時。所以要做到真正、大體公平,還需要做好高層法律等方面的頂層設計。

  

  3)關注4P(People公眾)和5P(Problem問題)。有人戲稱PPP(Public-Private-Partnership)為3P,那么“People公眾”、“Problem問題”就是本文定義的4P和5P。在PPP中,政府代表人民、公眾(People)和社會(私人、民間)資本(Private)談判,并在以后幾十年中與社會資本長期合作,為了不使“人民、公眾”的利益收到損害,有必要強調PPP項目的公開度和透明度,以便人民、公眾(4P)行使監督權,避免將來出現過多的5P(問題)。

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