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如何識別和篩選PPP項目?

發布日期:2016-05-31來源:網絡來源編輯:靳明偉

[摘要]

   接觸過PPP的人都知道,在財政部、發改委等國家相關部委的推動下,這幾年PPP(官名為“政府與社會資本合作”,國外一般稱“公私合作伙伴關系”)在我國的發展步入了快車道,用句俗話說“PPP熱了”。在決定一個項目是否采用PPP之前應該經過充分的論證,PPP項目識別和篩選應該有其一定的程序和標準。

   那么應該如何識別和篩選PPP項目呢?

   識別:PPP適用于哪些領域?

   《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號,以下簡稱“76號文”)要求“各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域,如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等”。

   可見,財政部突出了PPP的重點關注領域,而非列舉所有適用于PPP的領域。發達國家的成功經驗表明,基礎設施是適用PPP的最適合的領域,濟邦公司翻譯的經典教材《公私合作伙伴關系:基礎設施供給和項目融資的全球革命》一書中,將基礎設施從經濟、社會、硬、軟四個方面進一步細分了四類基礎設施。PPP的適用領域也從最初主要應用在硬經濟基礎設施(如高速公路、電力等),逐步向軟社會基礎設施(如社會保障、社區服務)等領域延伸。故PPP主要適用于泛基礎設施領域,包括基礎設施、市政公用、公共服務等。

   或許有人會問:為什么是泛基礎設施領域而不是其他領域?筆者認為,泛基礎設施暗含著一個很重要的特征“公共所有”,某領域的項目若非公共所有,則根本不存在PPP的可能性。比如我們接觸到某省剛推出了一個PPP項目,是建造一座商務大樓,主要用途為商業綜合體和企業辦公。這座大樓的建造完全是市場行為,而非公共所有,所以不是PPP項目。此外,泛基礎設施還有“需要持續服務”、“巨大的外部性”及“典型的規模經濟”等特征,這些特征也決定了泛基礎設施領域的服務供給,必須交由代表社會公眾利益的政府。為了提升泛基礎設施領域公共產品和服務的供給效率,滿足公眾多樣化需求,緩解政府資金壓力等諸多訴求,于是PPP應運而生。

   隨著PPP模式在國內的快速發展,和經過財政部與發改委幾輪PPP項目示范與推介,已經有更多的行業領域明確提出吸引民間資本參與到行業建設和發展中來了如能源方面。

   篩選

   財政部76號文明確,“適宜采用政府和社會資本合作模式的項目,具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。”

   財政部描述適合PPP項目的特點,反映了PPP項目的一些重要特征,但非全部,且財政部本身有化解地方債務、防范財政風險的偏重考量,所以優先選擇有穩定現金流的項目。而筆者在PPP的咨詢實踐中發現,純公益性、無收費機制或者收費機制很弱的項目并不在少數,很多這類項目也具備適合采用PPP模式的基本特征。筆者認為,適合采用PPP的項目首先應具備以下幾個基本特征:

   (1)參與方至少有一方應為公共機構。

   如前所述,PPP適用于“公共所有”的泛基礎設施領域,提供的須為公共產品和公共服務,故PPP的參與各方必須至少有一方應為公共機構,也即PPP中的“Public”,且財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號,以下簡稱113號文)也特別明確了此公共機構為“縣級以上人民政府或其指定的有關職能部門或事業單位”。除了公共機構,其他市場主體各方之間的合作項目為市場行為,不是PPP項目,如商品房的買賣、商品交易等。

   (2)需求長期穩定。

   公共產品(含公共服務)具備長期、持續、連貫的大量需求是PPP應用的基本前提,項目若非有長期穩定需求(如政府為履行其自身職能需要購買某專業設備),則此類項目不適合采用PPP。

   (3)參與各方應建立長期合作關系,合作關系應是持久且有關聯的,也即PPP中的“Partnerships”。

   PPP的本質是社會資本向政府提供一項服務,而非一項資產。以交通工程建設項目而言,政府需要社會資本為其提供滿足老百姓需求的出行服務,而非交通工程本身,故需要政府與社會資本建立長期穩定的合作伙伴關系,各盡其責、利益共享、風險共擔,社會資本承擔起設計、融資、建設、運營等全生命周期的責任,特別是運營環節,合作期限往往持續數十年,單純的交通資產建設交付的項目并不適合采用PPP模式。

   此外,適合采用PPP的泛基礎設施領域的項目一般還具備以下特征:

   (1)投資額具有一定規模(一般要求至少達到1億人民幣以上,因而最好是基于規模性基礎設施建設、運營類項目)。

   根據國際慣例,PPP的應用對項目規模有一定要求,一般涉及大額資本投資,因為PPP項目一般有較高的交易成本,如果投資額過小,交易成本占比過高,則很難實現項目的物有所值(VFM)。

   (2)項目對所提供的服務有一定的專業性要求。

   能發揮社會資本的技術、融資、管理等方面的優勢,且鼓勵社會資本在項目全生命周期的合作過程中,更加注重服務或解決方案創新的項目比較適合采用PPP,簡單、標準化、專業度低的普通服務外包不適合采用PPP模式。

   (3)風險能夠合理分擔給社會資本。

   項目風險能否得到合理轉移,也是判斷項目是否采用PPP的重要考量因素,如果項目大部分風險并不適合轉移給社會資本方(或者即便可以轉移給社會資本方,成本也相當高),則項目并不適合采用PPP,而是由政府方來實施更物有所值。

   建設

   財政部113號文明確“政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起,以政府發起為主”。即PPP項目的識別主體有兩方,即政府方和社會資本方。政府方發起程序為“財政部門向行業主管部門征集。行業主管部門從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中遴選潛在項目”,社會資本方發起程序為“社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目”。

   財政部明確了PPP項目的發起主體和程序,而在PPP項目推進實踐中,社會資本發起較為鮮見,絕大部分均為政府發起,但現階段政府在機構建設、能力建設、配套制度建設等方面均普遍滯后。

   (1)機構建設方面。

   財政部已成立PPP處及PPP中心,在PPP政策制定、宣傳培訓、統籌引導等方面發揮了重要作用,PPP在國內的較快發展與國家層面PPP專門機構的成立與推動密不可分。此外,PPP綜合信息平臺也已搭建完成,并建立了PPP項目庫與跟PPP項目有關的其他資料庫。

   在各地方政府層面,大部分省、市(包括地縣兩級)開始設置了專門機構,也有很多省市設立了臨時機構(如PPP工作領導小組、工作小組等)。筆者認為,PPP專門機構的設立對PPP的健康可持續發展至關重要,PPP發展較為成熟的國家均成立了跨部門的專門機構,在英國,PPP的主管部門是財政部,政策制定和實施的職能具體由下設的英國基礎設施中心(IUK)承擔。

   (2)能力建設方面。

   財政部113號文發布后,財政部已于2014年底組織了一輪全國的PPP培訓工作,效果顯著,各地方對PPP經歷了一個從陌生到逐步熟悉的過程。隨后,很多省份也開展了相應的PPP培訓,應該說這些工作的開展為PPP的推動打下了基礎,但能力建設工作仍任重而道遠。

   在實際的PPP咨詢實踐中,筆者發現各地對PPP的理解各異,掉餡餅論、甩包袱論、融資工具論等等不一而足,在實際操作PPP項目時更是一頭霧水、無從下手,如此都不利于PPP的可持續發展和PPP項目的順利推進。筆者建議各級政府、社會資本及金融機構從建立對PPP的本質認識出發、以指導PPP項目實操為目標,有序、系統地開展PPP相關的能力建設工作。

   (3)配套制度建設方面。

   PPP作為新生事物和政府創新的采購方式,在項目立項、項目審批、用地、政府監管等諸多方面均與現行的相關制度或多或少存在一些沖突與不適應。這就需要國家和各地方層面在配套制度、政策、審批及監管等各方面進行必要的修訂與完善,以克服PPP項目推進過程中遇到的障礙,促進PPP項目的順利落地。

   健全

   財政部113號文要求“財政部門會同行業主管部門,從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作”、“財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素,對部分政府付費或政府補貼的項目,開展財政承受能力論證,每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例”,并明確規定“通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目,可進行項目準備”。

   財政部的要求很明確,PPP項目要通過物有所值(VFM)評價和財政可承受力論證,作為PPP咨詢從業者,我們對此頗為認同。在2015年年底財政部就發布了《PPP物有所值評價指引(試行)》的通知,明確了PPP項目在定性和定量兩方面的問題。

   PPP發展較為成熟的發達國家經驗表明,物有所值評價工作頗受重視,一個PPP項目的物有所值評價工作往往也需要花費大量的時間和精力,從定性和定量兩個方面進行系統評價,以確保PPP項目是物有所值的。而且,在PPP項目采購、項目執行、項目移交的各階段進行反復多次的物有所值評價。在此過程中,也積累了大量的數據、信息和豐富的經驗。

  

  現階段,國內的物有所值評價工作尚處于起步階段,方法工具仍不健全,基礎數據和信息積累較少,隨著對PPP模式頂層設計的不斷推進,相信關于PPP項目進行過程重點的相關政策會更加完善,相關立法也會更加健全。

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