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PPP模式和傳統政府融資模式有何實質性區別

發布日期:2016-05-31來源:網絡來源編輯:靳明偉

[摘要]

   1.PPP模式和傳統政府融資模式有何實質性的區別?

   簡單來說,短期內來看,沒有實質性區別。因為政府主導金融市場和投資環境的根基已經筑牢、規則已經確立。

   2.PPP模式和傳統政府融模式有何理論上的區別?

   理論上來說,PPP模式和傳統政府融資模式的關鍵區別,在于社會資本(民資)是否有機會參與傳統由政府投資的項目(如發電廠、自來水工程、土地一級開發等),分享決策權與收益權。

   3.PPP模式和傳統政府融資模式有何形式上的區別?

   根據近期國務院、財政部、發改委下發的一大堆文件,PPP和傳統政府融資在形式上的區別極為繁復,細枝末節實難盡述。不過,要抓住整體脈絡,僅需把握一點——融資主體的區別,通俗來講就是“誰來借錢”的問題。從“傳統政府融資模式”到目前的PPP,融資主體經歷了如下變革。

   1第一階段:

   政府自身作為融資主體。具體操作方式為中央政府發行國債(以前的國庫券)。請注意,最開始國內的地方政府(各省、自治區、直轄市及以下等級政府)是不能作為融資主體的,地方政府債券(又叫“市政債券”)近期才開始試點。

   2第二階段:

   地方政府融資平臺作為融資主體。具體操作方式為地方政府出動自家人馬組建公司(所謂的“地方政府融資平臺”),公司向銀行借錢(或者發行債券),進行投資建設。

   3第三階段:

   項目公司作為融資主體。具體操作方式為融資平臺獨資或合資成立項目公司,項目公司采用BT、BOT等形式進行投資建設。請注意,上述方式可歸類為廣義的PPP,社會資本在這一階段也開始有機會參與投資過程(采用參股項目公司的方式)。

   4第四階段:

   混合所有制公司作為融資主體,也就是時下流行的狹義PPP模式。具體操作方式與第三階段類似,但狹義PPP形式的關鍵點在于融資主體一定是混合所有制,或者說一定要有非當地政府成分。簡簡單單的一個借錢搞投資,為什么要弄出這么多花樣來呢?

   二、PPP 模式和傳統政府融資模式為什么會有這樣的區別?

   11.政府為什么要借錢搞投資?

   理論上來講,政府要通過融資方式、擴大財政赤字、透支未來稅收進行投資建設的項目,一定是正面外部效應明顯、具有重要公益性質的項目,也就是所謂“市場干不了的,政府來干。”可惜,這只是“西方的”經濟理論,不是“中國特色的”經濟理論。回溯歷史,我國在建國初期,市場經濟基礎極端薄弱,基礎設施建設百廢待興,第一屆中央政府學習蘇聯老大哥的經驗,采用了“計劃經濟模式”——市場干不了的,固然由政府來干;本來應該留給市場的,政府也順道一肩挑。而一國的經濟發展,往往具有驚人的歷史慣性。時至今日,“大政府”經濟模式在神州大地蔚然成風。無論是出于對權力(GDP數字對于完成政績考核有重大意義,而擴大投資是地方政府拉動GDP最直接、最有效的方式),財富(征地拆遷、收費公路等項目具有可觀的收益前景),還是榮譽(基礎設施建設水平、城市物質面貌可以直接提升地方政府的公眾形象)的追求,政府都有充足的動機,不惜擴大赤字,也要融資建設。

   2從傳統政府融資模式到PPP模式,為何經歷了這么多形式上的演變?

   某種意義上來說,政府融資模式的演變過程,也就是中央政府、地方政府、市場經濟三方錯綜復雜的博弈過程。建國之初,市場尚處于襁褓期,國家經濟完全由中央計劃推動;中央政府憑自身意志決定經濟運行的細枝末節,無疑是違背市場規律、極端低效的。改革開放的基本國策確立后,市場經濟進入成長期,國內金融市場開始發育,中央政府通過行政手段直接干預經濟的意愿減弱,轉而通過發行國庫券等方式,在市場規則框架下主導國家經濟發展和社會建設。90年代末期,市場經濟快速發展,中央政府影響各地方經濟的方式逐步由臺前轉為幕后,地方政府緊抓契機,成功創新融資平臺模式,鞏固了對各自轄區經濟的主宰地位。20世紀的第一個十年,地方政府對經濟發展的控制權過度擴張,導致了政績工程、土地經濟等種種亂象。中央政府開始大力整頓地方政府融資平臺問題。時至今日,BT、BOT等廣義PPP模式的運用日臻成熟,但政府主導能源、土地、電力、通訊等經濟生活最關鍵領域的“基本游戲規則”卻并無二致。短期內,即便是財政部力推的新PPP模式,大抵也只是新瓶裝舊酒;銀行家們繼續搞金融創新,與中央政府、監管部門玩著歷久彌新的“貓抓老鼠”;至于各地方政府,該借錢借錢,該建設建設,雖然限制多了一點、門路窄了一點,辦法總還是有的。

   最后,補充一條細節。財政部于去年年底印發PPP指南中,一條規定頗值得玩味——作為PPP模式主體的“社會資本”,“指已建立現代企業制度的境內外企業法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”。也就是說,新PPP中規定的融資和運營主體、建設的決策方和受益方,倒不一定非要是民資不可,只要不受本級政府直接控制就行,其他各地、各級政府倒也是歡迎的。由此可見,中央政府固然有推動經濟改革、“能給市場做的要盡量還給市場”的長遠決心,也清清楚楚地看到了當前面臨的最大威脅——不是市場經濟不夠茁壯,而是某些地方利益集團太過茁壯。至于新PPP推動的效果能有多大,能否抑制住無序建設、混亂發展的種種沖動,抑制后又會發生怎樣的事情——也就是所謂的“長遠來看”。

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