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PPP推進中面臨的難點及相關建議

發布日期:2016-12-20來源:中國財政編輯:宋珍珍

[摘要]

文/王朝才 張學誕

  PPP因其有利于充分發揮市場機制作用,提升公共服務的供給質量和效率,實現公共利益最大化,被視為是公共服務供給機制的重大創新。自2014年以來,國務院及相關部委在PPP方面密集出臺了多項政策文件,以推動、引導PPP項目實施,此舉得到了各級地方政府的積極響應,并紛紛推出PPP示范、試點項目。但PPP在我國的發展目前尚處于探索階段,加上PPP本身環節比較多,涉及專業領域比較廣,在項目推進過程中,有很多問題凸顯出來,亟待破解。

  當前PPP推進中面臨的五大難點

  難點之一:PPP項目的法律適用問題

  我國尚未有PPP立法,目前有關PPP的法規多為部門和地方制定,法規層次較低,法律效力不高,且還存在財政部和國家發展改革委兩個部門版本,未形成完整的法律體系。由于PPP政策文件中缺乏對PPP項目構成要件的完整準確界定,實踐中打著PPP旗號做變相融資的項目已然出現,保底承諾、回購安排、明股實債的項目屢見不鮮。再者,現在多地的PPP項目尚處于項目識別或是采購階段,已經簽約的項目也多是處于建設階段,所遇到的法律打架或者法律不適用的問題還不是很突出,但隨著PPP項目向縱深發展,尤其到了后續移交或者回購階段,就會有更多的問題凸顯出來。如果現在PPP立法中沒有考慮清楚并對此作出清晰界定,勢必會對以后糾紛的解決造成困擾。比如,在包含工程建設內容的PPP項目中,是否適用“兩招并一招”選擇社會資本方和工程建設方,相關法律及其實施條例沒有明確。現實操作中,涉及到工程建設內容的PPP項目首先要采取公開招標或其他招標方式選擇確定社會資本方,而后再采取公開招標或其他招標方式選擇確定工程建設企業,即進行兩階段招標。根據《招標投標法實施條例》第9條的規定,可以通過一次招標活動將原本需要兩次招標采購的程序予以合并,即通常所說的“兩招并一招”的做法,解決由具有相應建設能力的施工企業經過第一階段招標后可以直接進行工程建設的問題。那么,需要研究的是如果在第一階段沒有采取招標的方式而是采用競爭性談判或競爭性磋商的方式選擇社會資本方,社會資本方中選后是否仍然可以采用“兩招并一招”的做法,這個在《招投標法》及其實施條例和《政府采購法》中均沒有明確,導致地方政府無所適從。此外,在通過招投標、競爭性談判或競爭性磋商等方式確定PPP項目實施方后,簽訂特許協議時是否還應該再進行招投標也沒有明確。再如,PPP運作和現行的《土地管理法》等法律法規也存在不適用之處。現行法律規定,經營性土地使用權必須通過“招拍掛”方式獲取,而政府在授予特許權時,無法確保特許權人一定能夠獲得項目所需的土地使用權。如對于鐵路、軌道交通等項目,由于投資巨大、回收期限較長,投資方往往要求捆綁地上物業開發,但按《物權法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》,商業等各類經營性用地必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。地上物業開發其用地性質應為經營性用地,也應該按“招拍掛”程序取得建設用地使用權,這樣就無法保證軌道交通公司獲得相應的土地,能否綜合一體化開發成各地政策無法突破的問題。

  難點之二:部門職責分工不清導致地方實施無所適從

  目前,國家發展改革委和財政部都在積極推動PPP工作,各自先后下發了一系列PPP文件,對規范推動PPP工作起到了積極作用。但兩部委目前在職責分工上不夠清晰,在出臺的政策文件中還存在不一致甚至相沖突的地方,導致地方在執行時無所適從。如財政部文件明確社會資本“是指已建立現代企業制度的境內外企業法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”,而國家發展改革委則因其并未對什么是符合條件的國有企業做出具體規定,本著“法無禁止即許可”的原則,本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業可參與PPP項目。這一方面導致地方政府在實際操作時難以抉擇,另一方面也為日后的項目運作留下隱患。再如,目前財政部和國家發展改革委均推出了示范項目(或稱為典型案例),涉及多個領域,但對于示范項目的認定標準不甚相同,給地方實際操作帶來困惑。在地方層面,目前地方財政廳(局)和發改委(局)在推進PPP過程中也均建有PPP項目庫,向社會推介發布PPP項目,這些項目涉及的領域大部分相同,企業和中介機構均反映分不清兩部門在推進PPP工作中的分工。

  難點之三:社會資本對進入PPP項目信心不足

  盡管目前財政部、國家發展改革委、國開行等都在力推PPP,各地也都在積極推動,但PPP項目的實際落地情況并不樂觀,出現了“叫好不叫座”的現象。原因主要包括幾個方面:首先,PPP項目多是公益性質較強、持續時間較長的項目,從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯,同時,相較于高企的融資成本,投資收益不具備吸引力。其次,不少地方政府將公益性項目拿出來讓社會資本做PPP,有經營收益的項目自己做,也是導致社會資本方無人問津的重要原因。再次,政府與社會資本方的風險分擔機制不完善。政府方主要訴求是在政府的財政支出最小的前提下,提高公共服務的質量和安全性;社會資本的主要訴求是在利用自身建設、運營經驗的基礎上,在盡可能短的年限內收回相應的成本并獲得合理回報。政府和企業均希望對方承擔更多風險。尤其是政府方面,不少地方政府認為PPP就是政府少花錢或者不花錢,盡可能多地降低政府風險或財政風險,將風險轉嫁給社會資本方。而PPP之所以是政府與社會資本合作,就是要讓風險和收益匹配起來,這樣才會有企業愿意承擔風險。政企雙方責權分配是PPP的核心內容,需要深入研究。還有,企業擔心PPP項目執行會受領導換屆影響。PPP項目期限一般都很長,由于信息不對稱,社會資本對PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備,尤其擔心“新官不理舊賬”的政府換屆風險。特別是基層政府領導的流動性相對較大,很多項目參與方擔心項目會因領導換屆而缺乏應有的利益保障。

  難點之四:部分PPP項目的財政承受能力論證和物有所值評價流于形式

  2015年財政部先后出臺了《PPP項目財政承受能力論證指引》和《物有所值論證指引》,旨在規范PPP項目的運作,防范財政風險。地方政府只有通過這兩項論證,才能申報PPP項目,但是,目前不少PPP項目的這兩項論證都流于形式。首先,財政承受能力論證要求每一年度所有PPP項目不能超過一般預算支出的10%,這項論證是針對單個PPP項目來做的,但是一個市縣一個年度內可能會有十幾、二十個甚至更多個PPP項目,加在一起就超過了10%紅線。現在各地在進行PPP項目的立項審批時,往往只看單個項目的申報材料,只要沒有超過一般預算支出的10%就通過論證。這樣做,會導致未來年度財政實際的不可承受。而且,財政承受能力論證需要政府對債務進行甄別,編制規范的資產負債表和現金流量表,測算未來一個時期的現金流量和償債能力。這些基礎工作沒有做好,論證也難以開展。其次,物有所值評價目前包括定性評價和定量評價,其中的定量評價需要“政府支出成本的凈現值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進行比較”,現在的難點是缺乏公共部門比較值(PSC值)數據,無法進行比較。現在大多數的物有所值論證就只是做定性評價,而定性評價主觀性較強,且大部分項目只要當地政府愿意推出,社會資本方愿意合作,則物有所值的定性評價基本也都會通過,導致這項評價也基本流于形式。

  難點之五:中西部經濟欠發達市縣PPP落地難

  一些落后地區經濟基礎薄弱,城鎮化率較低,城區規模較小,人員分布不均,再加上地形地貌地質特征等因素影響,雖然待開發建設的內容和空間較大,但規模開發經濟成本較高,規模經濟效益不高,盈利空間有限,市場付費動力明顯不足。同時,經濟欠發達市縣財政能力較弱,政府出資有限。基層政府一般公共預算收入不多,很多依靠上級政府轉移支付,但事權卻不少,需要進行建設的基礎設施和社會事業項目居多,還有很多都是法定支出,“每一年度所有PPP項目不能超過一般預算支出的10%”這一紅線可能會導致部分基層政府難以上馬PPP項目。此外,PPP相關業務知識普及度不夠、項目相關機構協調還不順暢、縣域范圍內整體金融生態環境較差等因素也加大了PPP項目引資融資和落地的難度。

  進一步完善PPP工作的建議

  第一,積極推進國家層面的PPP立法。目前已出臺的PPP操作指南、指導意見等都應屬于立法之前的鋪墊。可以說,PPP頂層設計的架構已基本就緒。當前,應在繼續推出帶有“應急”特點的文件、指南、合同模版和工作規則的同時,借鑒國外經驗,著力研究推進PPP立法。在PPP立法中,應統一PPP立法的基本思想,把握PPP“共治”的精神實質,強調程序正義,注重宏觀指導和把握,并對目前與其他法律(如《招投標法》、《土地管理法》等)有不適用甚至是沖突的法律條款予以明確。同時,考慮到政府特許范圍是動態調整的,國家沒有必要就政府特許單獨立一部《特許經營法》或《政府特許經營條例》。若必須出臺,也不能以現有《政府特許經營條例》草案稿出臺,須重新定位其法律級次、法律名稱(建議采用“政府特許”而非“政府特許經營”的概念)、明確限定政府特許的范圍并嚴格厘清與PPP法的關系,同步加快將PPP法列入人大立法計劃的進程。

  第二,構建有效的PPP組織管理體系,厘清部門職責和分工。為加強PPP的立法與政策制定、組織協調、規范指導和信息統計等方面的工作,應借鑒英國基礎設施局等國際經驗,結合轉變政府職能和機構調整,設立統一且專門的PPP管理機構,統一負責組織、管理協調全國PPP項目有關事宜,并明確部門職責分工。應該說,目前財政部與國家發展改革委所推行的PPP工作都是站在國家層面的角度,更好地吸引社會資本進入基礎設施和公共服務領域,實現政府與社會資本更好地合作,讓專業的人干專業的事,為老百姓提供質量和效率更高的公共產品和服務。應盡快從法律層面和部門權限的劃分上,明確其職責和分工,構建有效的PPP組織管理體系。

  第三,建立風險分擔和信用約束機制,有效引導社會資本進入PPP項目。一是在PPP項目領域建立信用約束機制,打消社會資本進入PPP項目的顧慮。加快推進社會信用體系建設,可優先在PPP項目領域建立信用約束機制,嚴格約束政府和企業尤其是政府方面不守信行為,保障PPP項目的穩定性和持續性。二是切實建立起合理的風險分擔機制。由對風險最具有控制力的一方承擔相應的風險;政府應承擔法律政策變更等風險;社會資本承擔項目建設、運營過程中的成本、工期、服務質量等方面的風險。同時,收益應與承擔的風險相匹配,平衡好各方利益。三是探索建立動態調整的定價機制。在PPP項目運營過程中,目前尚存在定價機制、收益分配機制等不盡合理的問題。對此可考慮采取“區間彈性定價”,盡快形成科學的收益分配模型,即建立一種動態調整的定價機制,形成長期穩定的投資回報上下限。同時,還要有績效評價機制,根據企業的經營狀況調整投資回報率,從而對社會資本產生吸引力。

  第四,規范財政承受能力,出臺行業操作指南。一是從財力保障角度有效提升市縣級可承受能力。目前我國已經普遍建立了縣級最低財力保障制度,但是部分地區基本公共服務保障標準還不完全統一。建議在轉移支付環節加快基本公共服務保障標準的統一化進程,讓廣大中西部縣級財政除保障民生支出外,還能有必要的財力支持PPP項目。同時,建議鼓勵省級政府將新增地方政府債券向偏遠、基層傾斜,提升財力薄弱地區縣級開展PPP項目的財政可承受能力。二是支出責任上限標準彈性設置。財政承受能力論證指引要求“每一年度全部PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過10%”,這一比例對控制財政風險有明顯作用,但是對于建設一些有規模、高標準的公共投資項目有時也顯得不足。建議對財力狀況相對較好或確有需求的縣(市)允許支出責任額度適度上調。比如,允許額度跨年度調劑使用,或者參考政府性基金預算支出規模的10%上調上限標準,彈性控制縣級支出責任上限標準。三是盡快出臺PPP分行業或領域操作指南。隨著PPP工作的開展,一些基層政府或主管PPP融資的部門提出:雖然中央出臺了PPP操作指南,但還是不清楚如何針對具體項目開展評標、設計特許權協議等相關工作。建議根據PPP項目對應的細分領域,比如污水處理、水利設施、安居住房、養老等領域,盡快出臺分行業或領域的項目實施操作細則,更有針對性地指導市縣推進PPP工作。

  第五,加強PPP治理能力建設。政府和社會資本平等合作的前提,需要雙方的能力相當,否則,很難實現收益和風險在雙方的有效匹配。為此,需要政府方面加強學習、培訓,切實提高自身的理論水平、業務水平和實操能力。這樣才能真正基于雙方的平等地位,遵循契約精神進行合作,也才能真正將PPP落地,做到為群眾辦實事、為百姓謀福祉。

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