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對于PPP,政府認知要轉變

發布日期:2017-10-09來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   自2014年PPP在我國重啟以來,政府給予的支持力度不減。就政策而言,兩份文件的出臺讓PPP再次成為市場關注的焦點:一是2016年12月26日發改委與證監會聯合印發了《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化工作的通知》,直接的影響就是當下PPP資產證券化產品的密集落地。二是今年4月25日,國家發展改革委正式印發《政府和社會資本合作項目專項債券發行指引》,明確在償債保障措施完善的情況下,允許企業使用不超過50%的債券募集資金用于補充營運資金,直接帶動潛在利好上市企業股價上的小高潮。 就入庫項目及投資而言,財政部PPP中心公布的數據顯示,截至2017年6月末,全國入庫PPP項目合計13554個,投資額16.3萬億元,比去年同期凈增項目4269個,凈增投資額增加5.7萬億元。

   在當前“穩中求進”的宏觀經濟工作總基調中,擔負撬動社會資本使命的PPP無疑是當前促投資、穩增長工作的重要環節。它能為穩增長提供動力,但它潛在的一些問題和風險也不容忽視。

   新時期的選擇

   PPP模式(Public-Private-Partnership,政府與社會資本合作)于1992年率先產生于英國,主要應用于交通(公路、鐵路、機場、港口)、衛生(醫院)、公共安全(監獄)、國防、教育(學校)、公共不動產管理等工程項目,隨后智利、葡萄牙、巴西跟進。本世紀以來,聯合國、世界銀行、歐盟和亞洲開發銀行等國際組織在全球大力推廣“PPP”的理念和經驗,發展中國家也開始紛紛實踐。

   有人認為,英國等國家發展PPP的最初背景是政府財政吃緊,不得不借助市場的力量,而中國則不然。理由是貨幣超發導致城市土地價值激增,僅土地出讓金一項就可為政府帶來大筆收入,中國大力發展PPP,是為了盡快形成基礎設施資產以平抑貨幣超發。

   這種依據有失恰當。中國發展PPP是在經濟新常態下做出的一種選擇,具體原因有三個方面。

   一是與其他國家發展PPP的背景相同,中國地方政府也面臨財政吃緊的狀況。地方政府盡管財政收入增長很快,但財政支出的增長更快,這就造成地方政府債務不斷增加。根據財政部預算司公布的《2015年和2016年地方政府一般債務余額情況表》和《2015年和2016年地方政府專項債務余額情況表》,2014年末地方政府債務限額共計154074.3億元;2015年地方債務限額共計160074.3億元;2016年地方債務限額共計171874.3億元。而中國經濟經過30多年的高速發展,民間已積累了大量資金,PPP模式是動員社會資本、緩解政府財政壓力的有效方式。

   二是保增長需要投資驅動。中國經濟已進入經濟增速換檔期、結構調整期、改革陣痛期這“三期疊加”的狀態,經濟下行壓力一直存在。要保持經濟穩定增長,投資是驅動之一,而PPP模式是增長投資的重要途徑。

   三是貫徹落實十八屆三中全會提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”,要改變過去政府在資源配置中占據主導地位的狀況,理順政府與市場的關系,PPP是很好的一種方式。

   兩部委之爭

   PPP上接政府資金,下連社會資本,肩負改革中的諸多角色,獲得頗多政策支持。但在實際審批中,PPP這個“寵兒”卻有“兩個媽媽”來爭,即國家發改委和財政部,兩部委政策發布的不一致也引發一些市場擔憂。

   發改委方面,先是報請國務院印發了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號),提出在公共服務、資源環境、生態保護基礎設施等領域,積極推廣PPP模式,緊接著,又研究起草了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號),對PPP要點和推廣中存在的問題提出了具體要求,并要求各地按月報送PPP項目,建立發改委的PPP項目庫。

   與此同時,財政部也成立了PPP中心,發布了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》,同時公布了天津新能源汽車公共充電設施網絡等30個PPP示范項目,總投資1800億元。

   發改委和財政部分別推行PPP模式,雖基本思想一致,但具體操作細則仍有差異,產生了一些不必要的矛盾,引起市場擔憂。到2016年年中,PPP項目投資規模達到10萬億,如此龐大的項目管理成為急待解決的問題,明確發改委與財政部的分工提上日程。

   2016年7月7日,國務院常務會議明確了部門職責分工,發改委統籌PPP傳統基礎設施領域,財政部統籌PPP公共服務領域。2016年8月10日,發改委發布《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》,10月24日發布《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》。此前9月,財政部也公布了《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》,對公共服務領域PPP項目操作流程予以規范。

   問題并沒有就此解決,因為“基礎設施”和“公共服務”在很多方面是重合的,很多基礎設施就是為提供公共服務而建,籠統的界定并沒有解決實際操作中的困難。

   發改委的工作導則弱化了財政部力推的物有所值評價和財政可承受能力評價,強調招投標選擇合作伙伴;而財政部的辦法則強調政府采購選擇社會資本。在實施機構方面,發改委給定范圍較寬,包括地方政府行業主管部門及其委托的相關單位,而財政部則限定在地方政府及其指定的有關職能部門和事業單位。人們更擔心,財政部的PPP項目,發改委不承認;發改委的PPP項目,財政部不予列支。

   對此問題,兩部委已聯合發文表示要加強協調配合,但顯然對PPP立法才能從根本上規范PPP項目發展。由國務院法制辦牽頭起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(下稱“《條例》征求意見稿”)于7月21日公開向社會征求意見,收到各方意見上千條,PPP立法在提速中。

   投資熱情待燃

   在政策的大力支持下,中國的PPP進入了快車道,項目規模已超10萬億元,但民間資本參與率依然不高。財政部PPP中心公布的最新季報顯示,截至3月末,455個落地示范項目的簽約社會資本信息已入庫,包括261個單家社會資本項目和194個聯合體項目。簽約社會資本共716家,包括民營獨資144家、民營控股118家、港澳臺20家、外商15家、國有獨資221家、國有控股174家,另外還有類型不易辨別的其他24家。民營企業(含民營獨資和民營控股)262家,占比36.6%,而國有企業(含國有獨資和國有控股)395家,占比55%。

   由于PPP項目投資多,建設周期長,需要企業墊付資金,因此現金流成為參與企業需要面對的首要問題,雖然國企資金雄厚,承擔風險的能力較強,但國企參與過多,PPP并未起到分攤公共部門財政壓力的作用。因此,如何進一步提高民間資本的參與度,仍然是一個急待解決的重要問題。

   綜合來看,民間資本參與PPP項目主要需要解決三大問題:一是融資問題,二是合理回報問題,三是退出問題。

   PPP項目的融資是全生命周期的融資,包括項目公司成立時的股權融資,項目建設時的債權融資,運營過程中的過橋、資產證券化、非標轉標準化融資,退出時的并購貸款、IPO等資本市場融資。而且這種融資與傳統政信合作模式不同,無論融資主體,擔保機制,還是使用期限和還款來源都有明顯差異。

   長期穩定而又合理的回報是PPP最為關鍵的核心理念,要解決好基礎資產及其定價問題和期限錯配問題,不僅要平衡短期建設施工收益和長期運營維護收益,確定長期合理的回報率,確保現金流能夠覆蓋未來證券化操作的總成本,為將來證券化發行留出空間,而且要解決單位資產支持專項計劃不能覆蓋PPP項目全生命周期以及收益權質押擔保和信用風險防范等問題。

   在地方財政擴張難以為繼的情況下,PPP成為各個地方推動新一輪基礎設施投資的重要抓手。而目前的PPP模式又主要依靠銀行融資。據平安證券宏觀策略團隊對國內數千個PPP項目的調查,在一個典型的PPP項目中,地方政府出資僅為5%左右,10%~15%的資金來自產業引導基金(其優先級主要被銀行認購),80%左右的資金均來自商業銀行。這意味著地方政府以高達15~20倍的杠桿經營PPP項目,一旦PPP項目出現問題,銀行無疑損失慘重。

   對于這三個問題的解決,目前政策已經出臺了PPP資產證券化和PPP專項債。

   2016年12月21日,發改委和證監會聯合發布《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》,隨后中信證券-首創股份污水處理PPP項目收費收益權等多單資產支持證券在交易所掛牌。2017年5月,發改委印發《政府和社會資本合作(PPP)項目專項債券發行指引》,專項債募集資金可用于PPP項目建設、運營,或償還已直接用于項目建設的銀行貸款,其中“用于補充企業營運資金可占募集資金50%”一項,高出一般專項債的比例限制,頗具吸引力。資產證券化和專項債使得PPP項目的融資難題得以緩解,且資產證券化也使得資本的流動性增強,項目也有了良好的退出思路,對資本的吸引力大幅提高。

   而要保證PPP項目建設運營,地方政府的行為就相當重要。就目前來看,地方政府行為還有一些待改進的空間,有業內人士指出,目前仍有地方政府把PPP僅僅作為融資手段,對PPP業務認知水平不夠,知識準備不足,在沒有充分了解和準確界定的情況下,輕易決定PPP項目的交易結構和投融資成本。

   PPP是理順政府與市場關系的一個契機,是拉動投資以驅動經濟增長的一個方面,而要保證PPP模式順利發展,還亟需政策的統一、政府認知的轉變。

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