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福建省村鎮污水治理PPP模式操作經驗分享

發布日期:2018-06-27來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   福建省2017年制定出臺管理辦法,明確要求農村生活污水處理和生活垃圾處理兩個領域的新建項目必須強制應用PPP模式。在農村污水處理PPP模式的應用上,福建省很早就已開始探索。 6月14日,福建省招標采購集團有限公司PPP咨詢中心總經理/福建省閩招咨詢管理有限公司總經理陳盛以福建省龍巖市四個縣(區)鄉鎮污水處理廠網一體化PPP項目為例,分享了福建省村鎮污水治理PPP模式操作經驗。

   項目概況

   福建省龍巖市四個縣(區)鄉鎮污水處理廠網一體化PPP項目總投資67200萬元,包括新建項目和存量項目,合作年限31年。

   建設內容:將龍巖市新羅區、永定區、連城縣和武平縣等四個縣(區)的鄉鎮污水處理廠及配套管網捆綁打包實施,污水處理總規模約11萬噸/日,配套管網總長約190公里。

   合作內容:將31個鄉鎮污水處理廠及配套管網的投資、建設和運營通過引入社會資本進行統一設計(優化)、統一建設和統一運營。

   村鎮污水行業特點

   陳盛介紹,農村污水治理行業存在幾個非常突出的特點,與城市污水治理有非常大的不同。

   首先,缺乏價格形成機制。無法將污水處理費攤入水價,若收費成本較高,收取率較低采用向村民收取,村民可承擔的污水治理費有限。

   其次,管網優先。配套管網延伸長,工程量大,施工難度較大,投資額大。管網直接影響污水收集率,進而影響廠區運營。

   再次,規模效益差。鄉鎮污水處理量較小,鄉鎮污水設施分布分散,運營管理成本高,管理難度大。進水水質復雜,無法統一技術標準。

   最后,缺乏運營管理機制。目前,鄉鎮污水處理由下一級村鎮負責管理,導致運營管理人員問題、專業技術問題、污水收集率偏低問題。因此原來農村污水項目剛剛推出來的時候叫好不叫座,比較多的企業還是持觀望態度,投資還是比較謹慎的態度。

   項目運作模式

   陳盛總結,這個項目的最大特點是項目區位涉及四個不同隸屬的行政區域,協調和整合比較困難。因此當時在整個項目推進過程中,在市本級政府沒有統一協調的情況下,逐個區縣政府進行協調,并且協調由各個縣市區委托市級水務公司作為政府出資人代表,通過市級水務公司開展前期工作,并且通過公開招標方式確定社會資本之后,組建項目公司,由四個住建局和公司簽訂合同,按效付費,整個項目公司作為整個項目的實施主體,承擔融資、建設一系列工作。

   項目主要難點和解決方案

   一、回報機制的設計。整個項目大量的建設成本都在管網部分(約占70%),若按使用量進行付費,即將污水處理設施及配套管網的建設成本和運營成本攤入水價,經測算,在污水處理費單價為1.2元/噸情形下,預計需50~60年才能把成本收回,資金的回籠會非常慢;若運營期為30年,污水處理費將高達3.5元/噸,遠遠高于污水處理的指導價。因此,本項目按使用量進行付費不切合實際。

   本項目按“基于績效考核的全生命周期可用性付費”的模式,建設成本的回收是基于污水處理設施及配套管網的可用性付費,運營成本基于績效付費。

   “2015年5月在經過充分論證后,我們首次提出將運營成本劃分為固定運營成本和可變運營成本,固定運營成本是由社會資本方進行托底,報價之后鎖定價格,才進行保底運營。而可變運營成本包括污水處理廠的電費、藥劑處理費等,該部分費用與污水處理量有關,該部分經政府方審核確認后支付。”陳盛分析。

   二、運營考核方案設計。在運行績效考核上,當時整個農村排放沒有一個比較明確的標準,只能夠參照城鎮污水處理廠的排放標準進行要求,還有福建省自己的村鎮生活指南相關地方要求來設定一個標準。在這個過程中,考慮到這個項目的特點跟城市污水不同,不僅僅考慮出水指標,非常關鍵的是對運營進行考核,因此設計了一套涵蓋全部內容的考核范圍。污水處理廠出水水質均應符合《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GB18918-2002)一級B標準和《福建省鄉鎮生活污水處理技術指南》相關要求。根據運營維護內容結合農村污水治理特點,本項目設計了基本涵蓋農村污水處理全部內容的考核指標,在污水收集—管網維護—設備管理—人員管理—運行管理—出水水質的過程中對農村污水處理的全流程績效考核。運營考核指標包括污水收集率、人員情況、運行管理、管網管理、水質管理、設備管理、安全管理、設備管理等等。

   三、項目體量小。在整體項目體量小的問題上,陳盛建議,將工程量小、分布散的項目捆綁打包,降低前期的交易成本,提高項目市場影響度和規模效應。

   四、跨區域行政協調問題。當時財政部選取這個項目作為推廣項目,也是因為這個項目充分考慮到跨區域行政協調單位,在協調過程中形成了一套有效的跨區域協調聯動機制,中間有重大事項的時候,由龍巖市住建局進行協調,其他情況下由出資人代表進行協調。

   陳盛介紹,2016~2018年,福建省總共推出了32個農村污水工程包項目,都是采用PPP模式進行運作,很多是跨縣市區。 2017年,福建省政府明確要求福建省所有的農村污水以及生活垃圾項目必須強制采用PPP模式,2016年、2017年是福建省農村污水PPP項目爆發大年,包括桑德、國禎環保、首創等知名企業在福建有很多落地項目。2018年實際上是一個農村污水的收官年,但還有50億的市場有待于大家的開發和投資。

   項目亮點

   該項目實施之后,有許多值得借鑒的地方,產生了良好的示范效應。

   亮點一、創新交易結構設計

   統一招商、捆綁實施,有利于降低交易成本,發揮規模效益,破除行業壟斷。創新回報機制,合理分擔風險,將建設運營成本拆分為固定成本與可變成本,建設成本和固定運營成本由社會資本承擔,可變運營成本由社會資本承擔,合理分擔雙方風險。

   亮點二、付費周期與合作期錯配

   項目運營期為30年,可用性付費周期為10年,大大縮短項目的投融回收期,可滿足金融機構的融資要求,提高項目可融資性。

   亮點三、可用性付費與績效掛勾

   倒逼社會資本提高運營質量,將項目的“可用性”延伸至運營期,防止社會資本出現重建設、輕運營的狀況。可用性付費與績效掛勾比例為30%,其中70%為固定付費,確保項目的可融資性。

   亮點四、污水收集風險轉嫁社會資本

   污水收集率作為運營績效的一個考核指標,要求社會資本運營期的前5年污水收集率達到60%,之后逐年提高5%,直至污水收集率不低于90%,防止鄉鎮污水處理設施的“空運轉”、“曬太陽”現象。

   此外,本項目良好的示范效益得到省住建廳、財政廳高度認可,為政策制訂提供了實踐基礎。本項目將四個縣(區)的約20多個部門進行統籌協調,對于跨區域的行政壟斷破除具有示范效益。本項目是政策新規下實施的第一個PPP項目,對龍巖市規模操作PPP項目起到示范效益。福建省鄉鎮污水工程包明確對于民營資本投資占股超過50%提供優先支持,具有金融示范效應。

   問題及建議

   在項目實施過程中,福建省積累了一些項目經驗,陳盛現場對村鎮污水治理針對一些問題提出了相關建議。

   首先,農村污水分散,在原有項目審批過程中,都是以單一項目作為劃分的標準,在整個項目過程中,很多時間都耽誤在流程審批上。前期管理成本大,費用高,行政審批成本高。因此在今后農村污水推進過程中,應簡化流程。審批流程,對于捆綁打包的鄉鎮求污水處理項目可采用一次性申報,一次性審查審批的辦法,切實降低前期費用,提高審批效率。設計規模小于3000立方米/日的鄉鎮污水處理設施,免于辦理施工圖審查,污水處理設施建筑面積小于300平方米的,可不辦理施工許可證。

   第二,農村污水中存在很多用地的問題,建議凡符合《劃撥用地目錄》的,由PPP項目公司提出申請,經同級政府同意后,以劃撥方式向PPP項目公司供地,不得以企業所制形式阻礙用地審批程序。

   第三,農村污水處理建設運營標準還處于空白,簡單用城鎮污水處理標準套用至鄉鎮污水處理標準,應發揮民間團體、社會組織力量建立相關標準規范。

   第四,建議從簡化管理成本的角度,跨區域統籌設立單一項目公司。

   第五,目前的價格形成機制未體現“污染者付費”原則,資金來源全部由縣(區)政府承擔,財政壓力較大。建議遵循“以政府投入公共服務為主,農民繳費參與公益事業為輔”的原則,通過省級財政獎補一點、市縣配套一點、鎮村籌措一點、村民繳費一點,建立農村污水治理設施建設和運營長效資金保障機制。

   第六,建議實行基于政府支出責任最小的現金流責任報價。

   最后,因地制宜選擇處理技術,位于城鎮周邊的村莊,生活污水盡量通過管網納入城鎮污水處理廠統一處理,山區鄉鎮可依地形分組團規劃建設小型化集中處理站。對于人口集中和位于生態敏感地區的村莊,可采用化糞池+無動力或微動力集中式處理,人口較少的村莊和分散的農戶污水處理可采用自建標準三格化糞池就地分散處理方式。

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