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境外公路PPP項目案例解讀——英國M6收費公路項目

發布日期:2018-06-20來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   本項目是英國第一條采用PPP模式的使用者付費公路,特許經營期長達53年。由于公眾反對收費,項目在簽署特許經營協議后延誤8年才啟動,經各方努力,最終得以成功實施。案例重點介紹了對公眾反對、設計標準變更以及其他風險如何進行分配和管理的經驗。對再融資收益的處理體現了PPP風險與收益對等的原則。

   一、項目概述

   (一)項目背景

   隨著經濟的發展,英國西米德蘭茲郡城市圈中的M6公路主干道已擁擠不堪,急需修建一條支路(即M6收費公路)以緩解交通壓力。由于政府資金不足,1991年英國政府決定嘗試采用PPP引入社會資本,計劃通過設計—建造—融資—運營—維護(DBFOM)特許經營方式實現項目產出。M6收費公路是1992年英國政府啟動"私人融資倡議"后的第一條通過PPP模式建設的公路,根據當年簽署的特許經營合同,在長達53年的特許經營期內,社會資本方負責項目的設計、建造、融資、運營和維護。但由于當地民眾的反對以及法律方面的障礙,導致項目直到2000年9月才正式啟動,2003年12月正式通車,特許經營期持續到2054年。

   (二)項目范圍

   M6收費公路是西米德蘭茲郡城市圈中的一條長27英里(44公里)的六車道公路支路,建設總投資約17億美元(約9億英鎊)。M6收費公路的北端在斯塔福德郡坎諾克附近與M6免費公路的11號交叉口相連,沿線經過斯塔福德郡、西米德蘭茲郡和沃里克郡,連通已有的A5、A38和A446公路,南端在沃里克郡的科爾斯希爾與M6免費公路東部的4號交叉口相連。

   通行車輛在公路兩端的收費站或沿途出口收費站付費,費用根據車輛類型和通行時段而有所差異,可采用現金、信用卡以及電子收費(Electronic Toll Collection, ETC)等方式支付。

   (三)主要參與方

   政府方:公路局。由歐文威廉姆斯有限公司代表政府方,作為項目的管理機構,負責包括這個項目在內的西米德蘭茲地區公路系統的建設;

   特許經營方:米德蘭公路有限公司。由麥格理基礎設施集團占股75%,高速公路公司占股25%。

   根據職責分工,其他利益相關方還包括:

   技術顧問方:雅各布斯•百泰公司,承擔技術審批機構、認證工程師和融資方技術顧問的角色;

   建設方:CAMBBA 建設集團,由Cari丨lion、Alfred McAlpine、Balfour Beatty和Amec出資組成;

   運營方:Ascom Mon6te丨公司;

   融資方:東方匯理銀行(主融資方)、國民威斯敏斯特銀行、巴克萊銀行;

   其他顧問方:德累斯頓投資銀行、Ashurst Morris Crisp、Berwin Leighton。

   二、風險分擔與管理

   (一)公眾反對

   英國在20世紀90年代修建的道路大多采用影子收費模式,用戶無須為使用道路直接付費,而是由政府根據道路使用情況通過公共資金和交通項目專項資金向項目建設者付費。多數英國民眾已經習慣了"免費"的道路,故對直接針對用戶的收費模式持有抵觸情緒。雖然政府于1991年就決定修建M6收費公路,但使用者付費機制引發當地民眾的強烈反對,甚至導致項目陷人了冗長的法律程序。

   為平息公眾反對,PPP各參與方積極協調,并做出了一定的讓步和妥協,最終與反對者聯盟達成了停止抵制活動的協議。特許經營方根據協議,滿足了反對者提出的一些條件,并承擔相應增加的成本。此外,考慮到周邊社區環境的敏感性,M6收費公路還特別使用了降噪瀝青,以降低公路對周圍居民生活環境的影響。

   (二)特許經營風險

   特許經營合同簽署8年后項目才開始設計和建造,期間公路局修訂了多項道路設計標準,因此對項目成本造成了影響。由于這些修訂由公路局造成,與特許經營方無關,所以設計標準變更導致的風險由政府方,即公路局承擔。

   (三)其他風險

   根據合同約定,除標準變更以外,其他所有風險將由特許經營方承擔,具體包括規劃、交付、成本、質量、收益,甚至一些法定風險。解決民眾反對問題后,特許經營方對上述風險進行了有效管理,主要得益于:

   特許經營方的技術能力和經驗;特許經營方對項目的長期投人;特許經營方被授予了技術質量審批權,使得結構檢查和審批及時進行,保證項目設計和建造按計劃啟動;簽訂包括收費系統交付在內的完整合同;特許經營方和政府方(公路局)建立并保持了積極有效的合作伙伴關系。

   三、項目現狀

   在該收費公路正式投人使用兩年以后,政府發布了這兩個年度的監測報告,顯示小汽車的通行量與預期基本相符,但是卡車通行量遠低于預期水平。

   2006年5月下旬,政府批準了麥格理基礎設施集團通過11億美元的債務重組對項目進行再融資,以使項目債務在長達54年的特許經營期內與其預期現金流更好的匹配。債務重組預計可以使麥格理基礎設施集團獲得約7億美元的收益。

   由于麥格理基礎設施集團主導的特許經營方承擔了項目的幾乎所有風險,所以與其他由政府資助的PPP項目不同,麥格理基礎設施集團無須與政府方公路局分享再融資的收益。但是,麥格理基礎設施集團為了證明對該地區長期發展的責任心,同時也作為對公路局支持的回報,決定將再融資所獲收益的30%用于將M54公路延長至M6收費公路,并在M6收費公路南段擴建一段立體交叉道。這些項目的建設使得M6收費公路變得更加便利。

   四、經驗教訓

   作為英格蘭第一條向過往車輛直接收費的公路,M6收費公路大膽嘗試采用PPP模式開發項目,拓展融資渠道,降低風險,實現了政府和社會資本的共贏。公路局在不增加政府負擔的情況下實現項目開發,滿足了公共需求;麥格理基礎設施集團則由于地區公路網便利程度的提高和公路車流量的增加,實現了收益,還取得了債務重組再融資收益的70%,并且通過支持當地公路設施建設而樹立了良好的公眾形象。

   另一方面,民眾對使用者付費機制的抵觸使M6收費公路遭到了強烈反對,導致項S延誤時間長達8年。可見,對公眾加強宣傳、爭取社會理解,是PPP項目得以成功實施的關鍵因素之一。

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