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PPP:新型公私合作融資模式

發布日期:2017-09-27來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   一、PPP模式的興起及其內涵

   為適應現代經濟飛速發展,各國十分重視公共基礎設施建設,但是單靠政府資金已不能滿足需求。隨著政府財政在公共基礎設施建設中地位的下降,私人企業在公共基礎設施的建設中開始發揮越來越重要的作用。世界各國在利用國際及國內民間私人資本進行公共基礎設施建設中,BOT模式是目前比較成熟和應用最廣的項目融資模式,但是這種模式也存在著幾個方面的缺點:公共部門和私人企業往往都需要經過一個長期的調查了解、談判和磋商過程,以致項目前期過長,使投標費用過高;投資方和貸款人風險過大,沒有退路,使融資舉步維艱;參與項目投資各方利益沖突大,對融資造成障礙;機制不靈活,降低私人企業引進先進技術和管理經驗積極性;在特許期內,政府對項目失去控制權;等等。為了彌補BOT模式的不足,近年來,出現了一種新的融資模式——PPP(Public—Private—Partnership)模式,即公共政府部門與民營企業合作模式。PPP模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式,這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。其典型的結構為:政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議,這個協議不是對項目進行擔保的協議,而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定,這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是:政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

   PPP模式雖然是近幾年才發展起來的,但在國外已經得到了普遍的應用。1992年英國最早應用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關系的要求,可節省17%的資金。80%的工程項目按規定工期完成,常規招標項目按期完成的只有30%;20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時,80%的工程耗資均在預算之內,一般傳統招標方式只能達到25%;20%超過預算的是因為政府提出調整工程方案。按照英國的經驗,適于PPP模式的工程包括:交通(公路、鐵路、機場、港口)、衛生(醫院)、公共安全(監獄)、國防、教育(學校)、公共不動產管理。智利是國家為平衡基礎設施投資和公用事業急需改善的背景下于1994年引進PPP模式的。結果是提高了基礎設施現代化程度,并獲得充足資金投資到社會發展計劃。至今已完成36個項目,投資額60億美元。其中,24個交通領域工程、9個機場、2個監獄、1個水庫。年投資規模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動PPP模式,首先應用在公路網的建設上。至2006年的10年期間,公路里程比原來增加一倍。除公路以外,正在實施的工程還包括醫院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過“公私合營(PPP)模式”法案,該法對國家管理部門執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規定。據巴西計劃部稱,已經列入2004年-2007年四年發展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目,總投資130.67億雷亞爾。

   PPP模式的內涵主要包括以下四個方面:

   第一,PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動,是項目融資的一種實現形式,主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源,項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

   第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中,以提高效率,降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作,雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來,這不僅降低了民營企業的投資風險,而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來,還能有效地實現對項目建設與運行的控制,從而有利于降低項目建設投資的風險,較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期,降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

   第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目,無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式,政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償,從而很好地解決了這個問題,如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

   第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下,提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下,公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營,由民營企業負責項目融資,有可能增加項目的資本金數量,進而降低較高的資產負債率,而且不但能節省政府的投資,還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業,從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標,更好地為社會和公眾提供服務。

   二、PPP模式的目標及運作思路

   PPP模式的目標有兩種,一是低層次目標,指特定項目的短期目標;二是高層次目標,指引入私人部門參與基礎設施建設的綜合長期合作的目標機構目標層次如表1所示。

  

   PPP模式的組織形式非常復雜,既可能包括私人營利性企業、私人非營利性組織,同時還可能包括公共非營利性組織(如政府)。合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任的分歧。只有政府與私人企業形成相互合作的機制,才能使得合作各方的分歧模糊化,在求同存異的前提下完成項目的目標。PPP模式的機構層次就像金字塔一樣,金字塔頂部是項目所在國的政府,是引入私人部門參與基礎設施建設項目的有關政策的制定者。項目所在國政府對基礎設施建設項目有一個完整的政策框架、目標和實施策略,對項目的建設和運營過程的參與各方進行指導和約束。金字塔中部是項目所在國政府有關機構,負責對政府政策指導方針進行解釋和運用,形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者,通過與項目所在國政府的有關部門簽署一個長期的協議或合同,協調本機構的目標、項目所在國政府的政策目標和項目所在國政府有關機構的具體目標之間的關系,盡可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。這種模式的一個最顯著的特點就是項目所在國政府或者所屬機構與項目的投資者和經營者之間的相互協調及其在項目建設中發揮的作用。PPP模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業和非贏利性企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果,其運作思路如圖1所示。在圖1,參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實現了“帕雷托”效應,即社會效益最大化,這顯然更符合公共基礎施建設的宗旨。

  

   下面以倫敦地鐵建設為例,列舉倫敦地鐵的PPP具體運作模式流程。倫敦是地鐵的發源地。倫敦地鐵目前由國營倫敦地鐵公司(簡稱LUL)擁有并運營,由于長期的投資不足導致地鐵系統產生許多不穩定因素。1997年大選后,英國政府考慮了多種方案準備扭轉地鐵投資嚴重不足的局面,政府認為完全的私有化不是解決這一問題的最佳方法,而傾向于以PPP模式對整個地鐵系統進行升級改造。經過4年多的論證和試行,分別正式于2002年12月和2003年4月簽約,LUL將地鐵系統的維護和基礎設施供應工作以30年特許經營權的方式轉給了三個基礎設施公司(分別為SSL、BCV和JNP公司,以下簡稱PPP公司)。運營和票務依然由倫敦地鐵公司控制,基礎設施公司的回報由固定支付和業績支付(能力,有效性,環境)兩部分組成,具體的運作模式流程如圖2所示。

  

   三、PPP模式的優勢所在及其成功運作的必要條件

   PPP模式使政府部門和民營企業能夠充分利用各自的優勢,即把政府部門的社會責任、遠景規劃、協調能力與民營企業的創業精神、民間資金和管理效率結合到一起。PPP模式的優點如下:(1)消除費用的超支。公共部門和私人企業在初始階段私人企業與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程,保證了項目在技術和經濟上的可行性,縮短前期工作周期,使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經完成并得到政府批準使用后,私營部門才能開始獲得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成價,能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明,與傳統的融資模式相比,PPP項目平均為政府部門節約17%的費用,并且建設工期都能按時完成。(2)有利于轉換政府職能,減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來,從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色,從而保證質量,也可以在財政預算方面減輕政府壓力。(3)促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經驗。(4)政府部門和民間部門可以取長補短,發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢,彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標,可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。(5)使項目參與各方整合組成戰略聯盟,對協調各方不同的利益目標起關鍵作用。(6)風險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。(7)應用范圍廣泛,該模式突破了目前的引入私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制,可適用于城市供熱等各類市政公用事業及道路、鐵路、機場、醫院、學校等。

   從國外近年來的經驗看,以下幾個因素是成功運作PPP模式的必要條件:(1)政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異,但政府的總體角色和責任--為大眾提供最優質的公共設施和服務--卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式,但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下,政府均應從保護和促進公共利益的立場出發,負責項目的總體策劃,組織招標,理順各參與機構之間的權限和關系,降低項目總體風險等。(2)健全的法律法規制度。PPP項目的運作需要在法律層面上,對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定,保護雙方利益。在PPP模式下,項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作,通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束,是最大限度發揮優勢和彌補不足的有力保證。(3)專業化機構和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經營權的方式,進行結構融資,這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規范化、標準化的PPP交易流程,對項目的運作提供技術指導和相關政策支持;另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。

   四、PPP模式在我國運用應注意的事項

   雖然PPP模式在國外已有很多成功的案例,但在我國基本上是一個空白。我國基礎設施—直以來都是由政府財政支持投資建設,由國有企業壟斷經營。這種基礎設施建設管理的模型不僅越來越不能滿足日益發展的社會經濟的需要,而且政府投資在基礎設施建設中存在的浪費嚴重、效率低下、風險巨大等諸多弊病,暴露得也越來越明顯,成為我國市場經濟向縱深發展的一個制約因素。因此,基礎設施領域投融資體制要盡快向市場化方向改革,政府在基礎領域的地位和職能迫切需要轉變,政府在基礎設施領域作為直接投資者、直接經營者、直接監管者的職能要分離,政府在基礎設施領域中的角色迫切需要改變。

   在這種背景下,在我國基礎設施建設中引進和應用PPP模式,積極吸引民間資本參與基礎設施的建設,并將其按市場化模式運作,既能有效的減輕政府財政支出的壓力,以提高基礎設施投資與運營的效率,同時又不會產生公共產權問題。因此,PPP模式在我國有著廣泛的發展前景。但是,PPP模式在我國的應用中,以下幾點應注意:

   (1)PPP項目的選擇。當一個項目滿足以下條件時,政府可以考慮采用PPP模式,吸引民營伙伴參與:對民營伙伴的加入不存在法規管制;服務對象歡迎民營伙伴的加入;潛在民營伙伴之間存在著競爭,通過競爭可以達到低成本高效率的目的;服務的產出可以被簡單的度量和定價;通過對客戶的收費可以很快收回成本;可以提供創新機會;有利于促進國家或地區的經濟發展。

   (2)政府的角色轉換。PPP模式離不開政府的積極推動,但是政府順利完成角色轉化也是非常重要的。按照完善社會主義市場經濟體制的要求,在國家宏觀調控下更大程度地發揮市場配置資源的基礎性作用,最終建立市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、宏觀調控有效的新型投資體制。在這種新思路下,政府應由過去在公共基礎設施建設中的主導角色,變為與私人企業合作提供公共服務中的監督、指導以及合作者的角色。在這個過程中,政府應對公共基礎設施建設的投融資體制進行改革,對管理制度進行創新,以便更好地發揮其監督、指導以及合作者的角色。政府通過制定有效政策及具體措施,促進國內外私人資本參與本國基礎設施業的投資,形成風險共擔、利益共享的政府和商業性資本的合作模式。政府改變為扮演組織者和促進者的角色,而不再是全部資金的供應者和經營管理者,不再承擔巨大的投資風險和商業風險。

   (3)設計合理的風險分擔結構。PPP項目融資是否能夠成功最主要的因素是項目的風險分擔是否合理。政府部門在設計風險分擔結構時要考慮項目方案的吸引力,一個合理的風險分擔結構是一個項目方案是否具有吸引力的關鍵。通常可根據各方獲利多少的原則考慮相應承擔的風險,使項目參與的各方包括政府部門、民營公司、貸款銀行及其它投資人等都能夠接受。只有項目方案具有強烈的吸引力,才能使項目具有可操作性。

   (4)建立健全相關法律法規。在PPP模式下的項目融資中,參與的私人企業一般都是國際上大型的企業和財團。政府在與他們的談判與合作中,所遵循的不僅有國內的法律和法規,同時也要遵循國際慣例。政府應該行動起來,在立法制度上有所突破,迅速完善我國的投資法律法規,使其適應這一形勢的發展。

   (5)形成有效的監管構架。良好的監管框架的形成和監管能力的執行,是一個項目得以順利完成以及未來的運營順暢的重要環節。政府監管必須確定一種承諾機制,以保證企業資產的安全性,降低企業融資成本,并給企業提供投資的激勵。同時,政府監管必須能夠保證企業生產或運營的可持續性,讓接受監管的企業得到合理的利潤收入。通常一個基礎設施的投資需要較長的時間才能收回,所以政府必須建立一個適合項目長期發展的程序,并有一個相應的監管規則。項目具有可持續性的前提是項目公司必須保持良好的財務狀況,同時利益相關方一定要進入監管過程。政府監管不利將會帶來各種各樣的風險,監管效率應成為政府監管的最重要目標。

   (6)加強人才培養。PPP模式操作復雜,需要懂經濟、法律、財務、合同管理和專業技術等各方面的人才。我國在工程建設領域擁有大量的技術人才,但是缺少按照國際慣例進行工程項目管理的人才。在我國PPP模式尚屬新生事物,并具有國際融資項目的性質,我們在這方面經驗不足。因此要著重加強人才的培養。培養復合型、開拓型人才,增強民營企業或外商的投資信心,確保項目立項、簽約、實施能夠高效率地完成。

    

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