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PPP項目績效考核的三種類型分析——以水環境綜合治理為例

發布日期:2017-12-04來源:網絡來源編輯:張繼蕊

[摘要]

   《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)出臺,其中嚴格新項目入庫的“未建立按效付費機制”情形備受關注。 在此之前,在2017第三屆中國PPP融資論壇上,財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌曾指出,PPP將細化績效考核標準,完善按效付費機制,優化全生命周期一體化管理。對無運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔建設運營風險的項目不得安排財政資金。

   但關于PPP項目的績效到底包括哪些內容,績效標準如何設置,依效付費機制如何設計、績效考核如何實施等問題,各個細分領域還在探索和完善中。在財辦金〔2017〕92號出臺之前,部分環保領域PPP可用性付費與運維績效的掛鉤程度并不夠,甚至有些項目的運維本身缺乏約束性、從而加劇“重建設、輕運營”的現象。

   根據PPP有關專家最近的討論,PPP新政策之下,運營性、經營性強的領域如固廢處理、污水處理,受到的影響有限;而在黑臭水體等水環境治理領域,項目內容可能會瘦身,績效考核的深度可能會得到強化。

   一、水環境綜合治理PPP績效考核類型

   E20針對部分PPP示范項目(水務類)進行分析發現,水環境綜合治理PPP績效考核可以概括為三種類型。

   1、斷面考核

   斷面考核是指以環境最終績效為導向的系統性考核,是對績效不同維度(如水質、水量、防洪等)的綜合性評估,而非各子項單一工程績效的簡單評價。典型案例是華南某流域治理PPP。該項目建設內容包括河道整治工程、河道截污工程、河道生態工程、沿岸景觀工程、污水廠建設工程、海綿城市示范工程和信息監控工程等7項。該項目采用“全線多斷面考核、按效付費”,形成城市內河綜合治理績效考核上的水質、水量、防洪三大考核指標體系。其中,干流及支流共設4個監控斷面、4個監控點,用于考核河道治理效果;對污水廠處理效果、配套設施設備運營維護狀況、植物撫育養護和日常保潔管理等設置考核標準和權重,形成了103項子指標。

表1 華南某流域治理PPP績效考核指標體系

  

   2、分項考核

   分項考核,這里是指對水環境治理項目各子工程(項目)進行逐項考核,根據各子項的類型,適用于不同的績效考核標準,并分別對應其付費機制。典型案例是西南某水環境綜合整治二期PPP項目。在該項目中,污水處理部分:對主要污染物削減量、出水水質等進行績效考核,其中出水水質為一級A。污泥處理部分:泥餅含水率應小于60%,處理后的污泥國家相關標準。河道治理及管網工程部分:對水體維護、水面保潔、河岸綠化保潔、沿岸截污溝及河道設施維護質量進行考評,政府有關部門采取定期(每月25日)和隨機檢查(以季度為考核周期,每季度安排3次),制作績效考核評分表,以滿分100分為基數,并將績效考核總分(當期所有考核得分的算術平均值)作為當期河道運營服務費支付比例的確認依據。

   3、綜合考評

   綜合考核,這里是指對水環境治理項目各子工程(項目)進行逐項打分(扣分),最終匯總得出一個綜合考核得分,并以該得分作為項目的整體付費依據。典型案例是華東某水環境綜合整治工程河道治理PPP項目。該項目建設內容包括6條河流綜合治理和大學城污水處理廠尾水人工濕地深度凈化及資源綜合利用工程。項目運營維護工作包括污水管道日常養護、污水泵送、截污涵閘、水面保潔、水體綠化養護(水生植物)、水體綠化養護(浮島綠化)、河道清淤、綠化養護(僅限于青龍河、陷泥河上蓋公園)、潛流濕地(僅限于大學城濕地)、表流濕地(僅限于大學城濕地)等。該項目采取例行考核、隨機抽查和公眾調查相結合方式進行:例行考核每月1次,考核水質監測指標、水體感官指標、污水主管道充滿度、積泥量和河道垃圾量;隨機抽查由河道管理部門和排水管理部門結合日常管理工作負責,主要檢查垃圾、水草、漂浮物、截污涵閘、井蓋及污水溢流口管理等,實行倒扣分制度;公眾問卷調查由業主或河道管理部門負責,每年進行一次,邀請環保志愿者和本地媒體共同參加,每條河流發放20份問卷調查表,實行倒扣分制度。

表2 華東某水環境綜合整治工程河道治理PPP項目績效考核體系

  

表3  河道、管道及綠化維護年度考核公眾調查問卷表


 

   二、不同績效考核類型分析

   以上三種績效考核類型各有利弊。

   從整個系統的環保績效達成角度,斷面考核的約束性最強,理論上會倒逼社會資本統籌本項目各項建設運營內容,確保運營維護質量達到PPP約定的績效標準。當然,這類項目所覆蓋的內容應該是系統的,或者說影響斷面考核的前后端環節均應捆綁打包在一個項目中,否則很難形成規模集成的效果。在各地治理黑臭水體重任在身的情況下,斷面考核是較為合理的類型。

   分項考核中,有行業標準且運維質量易于評估的部分(如污水處理、污泥處理等)考核較為清晰;但采取打分制的部分(如水體維護、水面保潔、河岸綠化保潔、沿岸截污溝及河道設施維護等)具有較強的主觀性,如果運維考核標準不具體、不易實施,將導致社會資本方和政府方難以達成共識。特別是我們注意到,個別地方此類項目把諸如道路、景觀等相關性較弱的內容也捆綁打包,項目規模較大、建設內容龐雜,可能導致社會資本不得不組成松散的聯合體進行投標,且整體績效考核難度加大、付費機制復雜化。同時,各分項績效考核指標合格,并不能保證水環境綜合治理的整體績效一定能夠符合政府及公眾要求。在部分帶有黑臭水體的水環境綜合治理項目中,就出現即便包括污水處理廠出水水質達標、河道清淤工程運維績效打分合格,河道整體黑臭狀況并未徹底改觀的情形。個別冠有“海綿城市”字樣的PPP項目,各分項工程運維績效打分標準均有,但獨缺海綿城市本應具有的年徑流總量控制率等量化指標。

   在沒有強制性績效約束內容(如斷面考核、污水處理、污泥處理等)的情況下,綜合考評看似綜合、系統,實則操作起來主觀性強,難以實施。從另一個角度來看,綜合考評下的績效標準較為籠統、模糊,因此在選擇社會資本方的條件設置上很難體現專業運營的要求,最終參與的社會資本類型眾多,有較強資金實力、施工能力但未必有很強運營能力的建筑型企業中標概率可能會更高。從多個類似項目的實施方案、招標文件可以看出,此類綜合考評不少是建立在類似操作說明書的“績效評分表”基礎上。操作說明書式的考核,并不利于社會資本提升效率,能否達到最終績效也存疑。不僅水環境治理領域,E20此前接觸部分市政環衛PPP績效考核就有“人員不得少于××名”、“道路灑水不得低于××次/日”、“每日清運次數不得少于××次”類似的規定,否則影響考評得分及最終付費,并沒有考慮機械化程度提高、雨天無需灑水等實際情況。

    三、績效設置應兼顧合規與落地

   每個項目建設內容不同,其績效考核標準、方式均應做到量身定制、合理可行。績效考核不能僅僅是籠統的管理辦法,還應制定績效考核實施細則,對每個考核項設置詳細的評價指標和考核得分標準,有規范有標準的要明確、能量化的盡可能量化。

   相關付費與績效考核結果具體掛鉤多少比例,一方面需要符合PPP有關規范的要求,另一方面也需要考慮對社會資本的吸引力、對項目可融資性的影響。

   從后往前,則是應該在項目本身前期準備工作方面,合理確定項目所包括的建設內容,在各子項目相互關聯的基礎上進行打包設計,確保項目規模適當、邊界清晰、績效明確,為項目順利實施落地、易于績效評估、達成最終效果奠定基礎。

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